农村互助担保:形式创新与制度缺陷

[摘要]区别于政策性担保的行政性和商业性担保的盈利性,互助担保凭借内生的信用联合,天然具有信息对称、成本低和风险小的优势,在农村得到了迅速发展,有效缓解了金融瓶颈制约。文章结合山东省农村互助担保的发展与创新,介绍、分析了当前普遍推行且卓有成效的三种组织形式及运作:“农户自助”、“农户+企业”、“农户+中介”,指出推进农村小额信贷发展务必使互助担保在风险约束、资格认定以及牵制、退出等制度方面做出改进,实现与银行信贷制度的有效衔接。

[关键词]农村金融;互助担保;信用缺失

[中图分类号]F327 [文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)01-0055-04

[收稿日期]2009-08-31

[作者简介]郭琪(1978-),女,山东邹平人,经济学博士,就职于中国人民银行济南分行,主任科员,助理研究员,研究方向为财政税收理论与政策、货币政策与宏观调控。

作为“金融减贫”运动的主要手段,小额信贷凭借其门槛低、数额小的优势满足了农村地区分散、生产规模小、贫困农户的资金需求,在推行初期得到了迅猛发展。也正是由于门槛低,一方面,农户信用缺失使得农业生产的高风险和低收益导致贷款违约率日渐提高;另一方面,由于缺乏事前担保,信贷机构无法对农户形成可置信威胁,形成的损失也无法得到有效补偿。因此,农村金融机构逐渐由谨慎放贷到不敢放贷,弱化了小额信贷的支农效果。继续推行小额信贷的关键在于提高农户信用水平以及改善农户抵押担保状况。但由于我国现行政策规定,农村土地归集体所有,农民用来与银行进行信用交换的经济剩余有限,因此农户在没有自己权属资产的情况下难以依靠自身的力量提高担保水平。转变传统观念,创新担保形式,整合农村可用担保资源,有助于实现小额农贷自身的升级扩张和外部的良性循环。

一、担保理论进展及评析

上世纪70年代以来,随着西方国家利率市场化进程的相继完成,日益严酷的银行竞争迫使其寻求利率以外的新要素,担保开始被重视和广泛应用。Akerlof(1970)最早指出担保是消除金融借贷关系中信息不对称的有效机制之一。[1]Barro(1976)从融资交易成本角度提出,担保品的转让与贷款者对担保机制的追索权是促使借款者履行贷款合约的机制核心。[2]Besanko和Thakor(1987)认为担保的有效性与市场结构有关,在完全竞争信贷市场中担保可以充分发挥作用,而在垄断条件下只有当担保的价值足以使银行贷款没有风险时,担保才会有效。[3]Boot和Thakor(1994)认为借贷双方在长期业务交往中建立起来的信贷关系本身就是一种担保资源,关系越长,贷款的担保要求就越低。[4]当然,担保机制也存在弊端,在信息不对称下,高额担保所带来的负面的逆向选择和道德风险会超过正面的激励效应,导致担保要求的提高使风险上升,回报反而减少,形成高风险借款者对低风险借款者的挤出(Stiglitz,Weiss,1981)。[5]

具体到农村信贷市场,由于小额信贷面对群体的弱质性和信贷资源的有限性,在严重的信息不对称和高交易成本下,传统的专业担保难有用武之地。一是政府出资和参与组建的政策性信用担保机构,由于股权主体――政府的政绩意识、短期目标和官本位思想,易导致实际运作的行政化倾向,同时会增加农户或农村中小企业主恶意逃债的动机,成为政府财政负担(胡士华,2006);[6]二是由企业或个人出资组建、完全市场化运作、以盈利性为目的的纯商业性的信用担保机构,由于规模小、缺乏资本金补偿机制,金融机构普遍对担保机构的承担风险能力心存疑虑,业务开展有限(戚桂林,2004)。[7]基于此,王传东、王家传(2006)指出以政策性、互担保为主建立融资担保体系是必然选择,并构建出“政府组建政策性担保重点扶持农村龙头企业,龙头企业发起互助担保带动农户”的框架体系。[8]巴劲松(2007)认为互助担保天然具有信息搜集成本、监督成本和交易成本的优势,互助会员间的连带责任和一致利益可使政府在有限资源条件下的信息不对称治理达到最优。[9]彭江波(2008)提出农村中小企业因具有相同或相近的成长历程、类似的产业基础和密切的沟通经历,在组织内生、信息内化、利益连带和降低成本方面具有无可比拟的优势,是一种可持续的、能够实现与银行信贷制度对接的制度安排。[10]

从上述研究的结论看,带有救和互的担保机制可以对农村分散的担保资源做符合信贷制度要求的重新整合,在各个潜在经济主体间实现信用与合作的有效衔接(李虹,2006),[11]从而实现信息对称和交易成本降低的一体化,更好地耦合农村发展进程中的弱质性,具有明显的外部效应。因此,从浙江萧山推出第一个互助担保的案例,该模式在农村地区得到了迅速推广和发展,运作形式不断创新,有效缓解了农村担保瓶颈。

二、互助担保模式在山东农村的实践与探索

应2007年《物权法》和2008年“中央一号”文件“推进农村担保方式创新”的要求,山东省各地方政府和金融机构积极探索富有地方特色、适合地方经济状况和发展水平、体现文化传统和认知习惯的农村互助担保新模式,其中比较典型的有农户自助合作、龙头企业与农户合作、中介服务组织(行业协会、农业合作社)与农户合作等形式。

(一)基于农户自助合作的担保模式

自助合作担保模式是在经济对等、彼此信任、完全自愿的基础上,由少数没有直系亲属关系的农户组成联保小组,各成员互借“信用头寸”向第三方贷款,并监督还款情况,形成连带责任关系,从而实现信用转嫁和契约关系的替代。农户自助合作担保模式的创新,突破了传统担保方式的“被动”格局,最大限度实现了体制内担保作用形式的多元化与担保动能的扩张,有利于交易费用的节约与信用的提升(李虹,2006)。[11]首先,自助合作担保的“集合效应”突破了既有限额的控制,放大了授信额度倍数,实现了资金的“随用随取”。例如在滨州市惠民县李庄镇的农户自主合作担保中,农村信用社根据成员状况对联保小组确定最高授信额度,在授信额度内,各成员可以随时从农村信用社取得自有额度或组织最高额度的贷款,并可周转使用,农信社给予担保组织成员免收或少收借款公证费等优惠条件。其次,自助合作担保作为一种群体信用契约方式,各成员在确认对方资信状况前提下,承诺责利相连、风险共担,极大地降低了信贷资产风险;并且自助合作担保成员进入的事前筛选机制和自动匹配功能有利于克服逆向选择,防止高风险客户的混入,成员数量较少便于形成较透明的信息沟通机制,增强内部牵制作用。

自助合作担保作为一种尝试,将那些不符合银行信贷条件的单一弱势群体通过合作实现了信用共享,使分散的信用个体集合成松散的信用联合体,完成了与银行信贷制度的基本对接,得到了银行的初步信任,互助担保成员在一定程度上解除了融资瓶颈,并共同、充分享受融资激励给互助联保体带来的经济增长。滨州市惠民县李庄镇的自助担保,至今已发展了44个自助担保组织,并涉及中小企业、个体业户300多家,已成为一种广为接受的担保模式。

(二)基于龙头企业与农户合作的担保模式

农民是市场中的弱势群体,由于信息闭塞、技术缺乏,导致他们对迅速变化的市场反应不够灵敏,再加之其承贷能力较差,开发项目和融通资金的难度较大。而农业产业化龙头企业具有市场、信息、科技、资金等方面的优势,利用“公司建基地、小额信贷扶植农户进基地”这一行之有效的手段,一方面,可以使缺乏信息、技术、市场的农户参与基地生产,为农户创造发展机会;另一方面通过生产项目将农户与公司捆绑,使抗风险能力强的公司成为农户办理小额农贷的信用担保替代品,摆脱了小额信贷机构的后顾之忧,解决了农户因抵押、担保不足而无法获得银行贷款的现实问题。

临沂市平邑县“九间棚”农业科技园(下称“公司”)与当地农户就金银花新品种繁育项目的合作有效建立了信用担保的替代机制,实现了公司、农户和小额信贷机构三者共赢目标的高效对接。该模式下,先由公司同基地行政村签定三年金银花繁育合同;基地行政村再与农户签定《育苗基地承包合同》,并有偿提供育苗基地;合同农户凭《育苗基地承包合同》向信用社申请贷款,所有贷款一律由公司提供担保;农户获得贷款后,有偿购取种苗,公司全程向合同农户提供技术指导服务;待育苗成功后,公司按照前两年低于市场价格,第三年等于市场价格的标准负责回收种苗,并分批扣收合同户从农村信用社贷出的贷款,集中归还信用社,期间的贷款利息由公司承担。该模式使农户获得了发展机会和金融支持双收益,在辖区形成的示范带动效应继而吸引了更多农户参与基地项目,在帮助公司做大做强的同时,也有力推动了小额信贷业务的可持续发展。

(三)基于中介服务组织与农户合作的担保模式

在生产经营过程中,加工企业与农民始终是一种松散的雇用或单纯的产销关系,农村新型经济合作组织的建立可以通过入股方式将农业生产的各个成员结合在一起,成员可在协议规定范围内享受权利和履行义务,包括获取市场信息、接受技术指导、参与团体销售以及提供融资担保支持等。农村新型经济合作组织可以通过三种方式实现对成员的融资担保支持:一是集团化信贷模式,即由农村新型经济合作组织中实力最强的核心成员统一向银行贷款,然后以预付定金等形式分解给其他成员使用;二是混合信贷模式,即由农村新型经济组织统一与金融机构商定贷款期限、规模及对象,金融机构分别向经济组织中的各个成员分别提供信贷支持;三是单户信贷模式,即农村新型经济组织的单户成员分别向金融机构申请贷款。从而把龙头企业的资金、销售优势和农户的生产优势融合在一起,为两者的双赢架起桥梁。烟台莱阳作为全国第一批农业产业化发展示范市,农副产品加工一直是农民增收、地区发展的支柱产业。通过“银社企”联扶的模式,有效构筑了农业经济主体与当地农村信用社双赢的平台,而且很好地协调了社员之间的贷款担保。目前全市拥有专业合作社97个,社员2.6万户,带动农户11.2万户。此外,在菏泽鄄城、潍坊昌乐等地,该模式也得到了快速的发展,对于有效推进小额农贷发挥了积极的作用。

由此可见,在当前农户可抵押资产较少且获得渠道单一的情况下,互助担保制度的创新与完善可以有效推动农村小额信贷的持续健康发展。据有关调查数据显示,2002年～2007年,在山东省信用互助担保发展较早和较快的六县(市)中,互助担保的贷款数量由1,412万元上升为81,412万元,占贷款总额的比重由66.8%窜升为92%,且对周边的地区和经济主体形成示范效应,被快速地学习、模仿和复制(彭江波,2008),[10]山东农村地区“融资难、难融资”的困境在互助担保的催化下逐渐冰释、化解。同时,由于我国正处于由传统农业向现代农业的转变过程中,农业经营主体分化明显,部分生产条件较好、技术水平较高、信息充分的农业主体开始规模化生产,甚至形成农业产业化链条,进入了现代农业经营阶段;而一些生产条件恶劣,信息闭塞的农业生产主体仍维持在传统的小农生产状态。表1初步显示了基于农户个体禀赋差异和农户金融需求差异的互助担保适用性。

三、互助担保模式的制度缺陷及发展障碍

尽管互助担保在帮助农村弱势群体实现信用自增强和自升级方面具有无可比拟的优势,但作为一种发源于民间、发展于实践的探索性事物,在农业自然风险、农户信用风险以项目管理风险的约束下,其内部机制的不完善在不同程度上会对模式的作用效果和力度形成羁绊。

(一)风险约束机制缺失使集体失信的败德行为对金融机构产生损失的集数效应

互助担保的实质是通过单个信用的集合与捆绑,并在连带机制下强制对互助成员形成利益约束。由于大多数互助组织是由需要贷款的经济个体临时组建而成,内生性使成员集借款人与担保人于一身,在贷款中不仅承担自己的贷款风险,还要承担其他成员的贷款风险,一旦某一成员在道德风险下出现逆向选择,就会殃及其他,进而出现多米诺骨牌效应,给所有成员带来损失。由于当前互助担保尚未建立外部风险约束机制,在监督和追索机制不健全的情况下,集体的失信就会对金融机构产生集数效应。同时,风险约束机制的缺失不能有效防范某些互助担保成员以联保贷款为幌子套取贷款的现象,从而增加金融机构风险隐患。

(二)组织成员资格认定面窄制约了互助组织的发展与壮大

互助组织对成员的进入规定一般有两种:一是需求自发型,由彼此知晓、行业相近、有业务往来的经济主体自发组成;二是机构推动型,由金融机构牵头,对在金融机构存在良好存贷记录的经济主体牵线搭桥组成。上述方式通过发挥互助组织内的自我监督和约束作用,有效缓解了借贷过程中的信息不对称和交易成本居高的问题。但是,两种资格认定不可避免将部分资质较好但与金融机构缺少往来的新兴主体,以及潜力较大但不为人知的后发主体排除在外,制约了担保组织的发展与壮大。

(三)内部牵制和退出制度滞后不利于组织成员的稳定与可持续

由于当前的互助担保处于探索和完善阶段,往往过于注重信用捆绑升级的结果,而忽略了过程的制度约束,尤其是缺乏明确风险分担的内部牵制制度,以及发生成员破产、失踪、死亡等意外情况下的退出制度,容易产生纠纷和扯皮,不利于组织成员和担保体系的稳定。例如滨州李庄自助担保中,经济个体在自发形成组织时,担保成员间既没有可资证明的保证契约关系,也没有责任约束和权益维护的章程,仅靠道义和信任维系的关系随时可以解散(李虹,2006),[11]从而在不稳定预期下扰乱组织规划和安排。

四、完善农村互助担保体系的政策建议

综上分析,互助担保克服了政策性担保抵押门槛高和商业性担保收费高的缺点,通过信息内化实现了交易成本降低和信用升级,有效解决了农村小额信贷的主要羁绊,迎合了三农的资金需求。随着建设新农村的步伐加快,互助担保应结合《物权法》中对担保抵押物的新规定,及时调整和应时完善,为小额农贷的推广提供快捷、便利的融资对接。

(一)完善互助成员间的融资激励与约束机制,避免道德风险和逆向选择

一是尝试建立有偿担保制度,例如成员押金贷款制,在发生逆向选择时作为沉没成本对经济主体形成约束和对其他成员的补偿。二是构建风险补偿机制,通过设立风险基金、增加政府补贴、提供农业保险服务等方式,维护组织利益,稳定成员预期。三是从法律上完善剩余追索机制,有效遏制虚假联保成员的套贷行为。四是以法律的形式明确互助担保成员的权利义务以及进入退出要求,对成员的实力、资信水平、历史记录等方面进行全程监督,增强担保体系的稳定性和可持续。

(二)鼓励和扶持中介组织的建立与发展,培育龙头企业,增强其在互助担保中的纽带作用

广义上,互助担保中的中介组织包括农村专业社、行业协会、龙头企业等,它是互助担保的发起者,不仅帮助金融机构完成信息筛选过程,降低成本,也为终端农户和企业提供发展机会和技术支持,发挥着承上启下的作用。要通过财政贴息、启动资金、税费减免等方式支持中介组织的发展,营造互助担保发展的环境。

(三)加强配套制度改革,分散互助担保组织的运行风险

一是完善农村地区政策性担保和商业性担保,对民间担保组织进行市场化、商业化运作,对互助担保形成有效补充。二是加大农村抵押担保品的开发与利用,除了继续探索以农业保险、土地经营权、应收账款、仓单等用益物权抵押担保外,根据地方经济特色挖掘拓宽抵押资产范围,例如枣庄市的钢结构资产抵押就是很好的尝试。三是加强信用村、信用户建设,促使农村存量信用资源显性化、标准化,增强农村信用交易的对接率。淄博市农村企业“金种子”计划,济宁市农村A级信用企业培育工程,在利用农村存量信用资源方面都取得了显著的效果。

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Rural Credit Assurance: Organization Innovation and System Drawback

Guo Qi

(The Jinan Branch of People’s Bank of China, Jinan 250021, China)

Abstract: Credit assurance is different from the administration of policy assurance and profitability of Commercial assurance. With the endogenetic credit combination, it has the advantages in information symmetry, such as low cost and risk. Credit assurance lightens the restriction of rural finance. This paper introduces three kinds of credit assurance in Shandong province, and suggests that rural credit assurance must make improvement in restriction of risk, validation of qualification, etc.

Key words: rural finance; credit assurance; credit shortage