国外电子货币监管对我国的启示

摘 要：本文在比较英国、美国、欧盟等地区对电子货币发行主体和机构资金监管做法和经验的基础上，结合我国电子货币监管现状，提出加强我国电子货币监管的借鉴和启示。

关键词：金融机构；电子货币；监管经验

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2011）04-0047-03

随着支付需求日新月异的变化，电子货币在各个国家和地区得到了广泛应用，正在成为小额支付领域的新生主导力量。目前，我国在电子货币监管方面取得了一定的成绩，但相对于国外比较成熟的监管体系来说，我国的电子货币监管亟需加强，学习和借鉴国外先进的电子货币监管经验，对推动我国电子货币监管体系建设具有重要意义。

一、发达国家和地区电子货币的监管经验

（一）对电子货币发行主体的监管和要求

1.英国。英国银行法规定，境内的任何机构如果不是英格兰银行根据银行法规定特许的机构，均不得在吸收存款的业务中接受存款。但银行法同时规定，如果某一款项是特许机构支付的，那么这笔款项不构成存款。英国电子货币发行主体Mondex公司便采用了通过其成员银行发放电子货币的方式回避这一规定，即成员银行从Mondex公司购买电子货币，然后再出售给消费者。电子货币持有人享受对银行的债权，而银行又拥有对Mondex公司的债权。银行作为债权人和保证人，必然要关注其所投资的公司运营情况，避免其恶意投资，对公司吸收的大量存款起到监督作用。无论从维护公共利益的角度还是从监管角度，这都是一种较好的制度安排，既鼓励了电子货币发行的创新，也能使发行公司吸收的存款得到有效监管。

2.欧盟。为致力于完善电子货币的监管体系，欧洲央行和欧盟委员会对电子货币的监管法令不断进行反馈和修正。最初为保护零售支付系统的完整性和消费者的资金安全，欧洲央行仅允许银行信用机构发行电子货币；1998年欧盟委员会通过立法允许成立“电子货币机构”作为发行主体，放宽了电子货币的准入门槛；2000年开始确定独立的监管框架即《电子货币指令》（Directive 2000/46/EC），指令将电子货币机构的最低注册资金由50欧万元提高到100万欧元，并规定在运营中自有资金应该大于电子货币沉淀资金和近6月平均电子货币沉淀资金两者中较高者的2%；2009年欧洲议会和理事会通过了2009/110/EC指令，对电子货币机构业务的授权、开展和审慎监管等方面进行了新的修订，将初始注册资金本下调至35万欧元，进一步降低了电子货币机构的准入门槛；新指令还扩大了监管范围，监管的对象不仅仅包括电子货币机构的行为，还包括了符合该条款规定的非电子货币机构的电子货币发行商所从事的相关活动。

3.美国。美国对电子货币的监管较为宽松。美国《统一货币服务法案》要求，所有从事货币汇兑等业务的机构须在州监管机构登记注册，获得许可并接受监督检查。各州参照《统一货币服务法案》颁布适用于本州的非金融机构货币服务法律，在遵循法律框架的前提下，为电子货币的发展提供宽松自由的发展环境。根据美国现行的法律，对电子货币的发行主体没有过多限制，几乎任何金融机构都可以通过适当的法律途径找到发行电子货币的法律依据。

（二）对电子货币发行机构资金的监管

1.对准备金的要求。欧盟委员会在《立法建议》的《解释备忘录》（explanatory memorandum）中引用欧洲央行的一则消息，指出最低准备金要求有助于提高欧洲央行有效提供流动性的能力；在2000年颁布的《电子货币指令》中，要求参照金融信贷机构的相关规定，对电子货币发行收取法定准备金。日本《预付卡法》规定，发行机构必须存入不低于发行的电子货币余额50%的准备金。德国也对纯粹发行电子货币机构的准备金提出了要求。

2.对最高限额的设定。美国对不记名电子货币有最高额的规定，如Visa规定不记名的银行预付卡的最高金额不得超过750美元。英国的《金融服务与市场法》要求电子货币机构必须用符合规定的流动资产为客户预付价值提供担保，且客户预付价值总额不得高于其自有资金的8倍。韩国、马来西来、印度尼西亚、新加坡、泰国等亚洲经济体也先后颁布法律规章对储值卡设置金额上限。

3.对沉淀资金的投资限制。美国各州的《专业货币汇兑机构法》规定，沉淀资金应以高度安全的方式持有，规定沉淀资金应在特定时间内转移给获得许可的专业货币汇兑机构。欧盟的《电子货币指令》则对电子货币机构的投资活动作出详细规定：电子货币机构不得持有非业务相关企业的任何股份；其投资项目仅限于信用风险系数为零且有高流动性的资产或者A级银行的活期存款和高流动性债券；用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超过自有资金的20倍。

4.对存款保险制度的建成。美国联邦法律规定，发行电子货币的金融机构必须向美国联邦储蓄保险公司(FDIC)购买保险，如无力承兑卡内金额，将由FDIC承担相应给付责任。欧盟和日本则通过建立保证金制度来降低承兑风险。法国、意大利、瑞典、奥地利、德国和西班牙也将现有的存款保险制度适用于电子货币机构。

5.对可赎回性的明确规定。欧盟最新的2009/110/EC指令明确规定，“电子货币发行机构必须在任何时候都承担按照货币价值对电子货币进行赎回的义务”，“当赎回行为发生在合同到期前或者合同期满一年以后，发行者可以按照合同规定收取一定费用”。

二、我国电子货币监管的现状

（一）发行主体多元化

我国的电子货币监管起步较晚，长期以来监管较为宽松，导致我国的非金融支付机构种类繁多、数目较大，截至2010年一季度末，共有260家从事互联网支付、手机支付、电话支付以及发行预付卡等业务的非金融机构法人向中国人民银行提交了支付业务登记材料。

（二）对客户备付金的管理和规定不够全面

2010年央行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）中对客户备付金的监管包括了以下内容：第一，支付机构只能选择一家商业银行作为备付金存管银行，且在该商业银行的一个分支机构只能开立一个备付金专用存款账户。备付金存管银行对存放在本机构的客户备付金的使用情况进行监督。第二，支付机构的实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例，不得低于10%。与国外监管体系相比，未设置单张预付款的最高限额，也未对备付金的用途做明确规定。

（三）对消费者权益的保护不够重视

目前我国电子货币的发行商往往自行制定诸多“霸王条款”，限制消费者的使用期限、使用条件。作为法定货币的替代品但限制使用，使消费者增加不必要的使用成本，减弱消费者对电子货币的信任，影响消费者对电子支付体系的信心。另外，《办法》也未对电子货币的发行主体破产后造成的经济损失做明确规定，一旦发行主体破产，使用者的电子货币无法兑现，严重影响持有人对电子货币体系的信心。

（四）配套法律法规亟需完善

目前专门针对电子货币监管的规范办法仅有央行的2009年第7号公告和2010年开始施行的《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则，配套法律法规亟需完善。另外，相应的法律法规也有待修订，如《票据法》不承认经过数字签章的非纸质电子票据的支付和结算方式，《经济合同法》不承认电子合同的有效性等等都缺乏相应的规则和制度。

三、对我国电子货币监管的启示

（一）引导电子货币发行机构集中化

应借鉴英国Mondex公司模式及其他国外成熟的电子货币体系，鼓励并引导我国非金融支付机构提高产业集中度，重点扶持一批有实力、有潜力的企业为我国电子货币市场提供高质量的服务，既有利于推动我国电子货币产业的发展，又有利于电子货币的集中监管。

（二）加强对客户备付金的监管

除《办法》中对客户备付金的监管办法外，还应明确规定电子货币发行机构发行的预付款的最高限额，严格限制电子货币机构的投资活动并对各方面作出严格明确限定，限制机构持股、限制投资的资产项目、限制机构投资额，防止侵害公众利益的道德风险发生。

（三）明确规定电子货币的可赎回性，建立其存款保险制度

应借鉴欧盟支付指令的相关规定，建立完善的电子货币赎回机制，明确规定电子货币发行商有义务在一定期限内应持有人要求对其发行的电子货币进行赎回。借鉴金融机构的存款保险制度和国外经验，建立电子货币存款保险制度，要求电子货币发行商按注册资金和客户备付金的比例，向特定保险公司缴纳保险，一旦发生破产，由保险公司向电子货币持有人进行支付。

（四）搭建监管政策的评估反馈和修正机制，不断完善监管法规

应根据电子货币发展的不同阶段制定相应的法规，对预付卡发行和业务受理、客户备付金的权益保障、反洗钱、支付服务的信息系统安全等诸多方面不断完善、强化管理。还应借鉴欧盟议会表决决议的模式，即先请独立政策咨询机构对电子货币监管进行阶段性评估，再由欧盟委员会搜集各成员国、各电子货币发行机构及其使用者等利益相关者的意见，进行全面综合考察，最后再交付议会表决，以保证建立有效的评估反馈和修正机制，使电子货币的监管不断改进和完善。