房产税改革困境及路径探析

摘要：随着我国经济社会的快速发展，《房产税暂行条例》已难以适应当前发展需要。房产税立法问题日益重要。而房产税改革高度敏感又饱受争议，立法进展压力重重。本文对房产税改革现状及面临的困境进行分析，并提出可能的改革路径。

关键词：房产税改革；困境；路径

为适应国营企业利改税和工商税制改革的需要，1986年国务院颁布实施了《中华人民共和国房产税暂行条例》，决定在全国范围内开征房产税，成为当前房产税征收的主要依据。历经30年，我国经济社会条件已发生巨大改变，尤其是1988年分期分批推行房改后，房产私有化成为不可逆的趋势。近几年随着房产价值的快速上涨，在刚性自住购房需求之外还滋生了大量投资、投机需求，导致社会贫富差距日益加大，对社会稳定造成负面影响。《暂行条例》已难以满足当前社会经济发展需要，“加快房地产税立法”日益重要。然而房产税改革问题因涉及社会各阶层利益分配，高度敏感又饱受争议，立法进展压力重重。本文对当前房产税改革困境进行分析，并提出可能的改革路径。

一、房产税改革困境分析

（一）房产税改革触动多方利益分配

在现行房产税征管体制下，利益分配格局已基本固化，不同利益主体间的博弈为改革带来了主观方面的巨大阻力。一是中央和地方之间。1994年分税制后税收管理权高度集中于中央，地方税体系建设相对薄弱，地方政府缺少主体税种，导致土地财政模式形成，对房产税改革积极性不高。2014年我国一般财政收入为75876.58亿元，房产税1851.64亿元，仅占2.4%，而同期国有土地使用权出让收入42606亿元，是房产税收入的23倍。如果要通过改革矫正土地依赖症，使得房产税逐步成为地方稳定财源，地方政府必将维持现状与中央政府间展开博弈。另一方面，根据受益性原则，地方政府对公共产品和服务投资力度越大，公共设施和公共服务越完善，房产市场价值越高，基于房产市场价值征收的房产税收入也越高，反过来为地方政府维持公共产品和服务提供财力补充，形成良性循环。而我国房产税对地方财政收入贡献微薄，难以充分发挥房产税促进公共服务水平提高的作用。二是既得利益者和中低收入群体之间。既得利益者是房产和土地的主要持有者，相对于中低收入群体而言，能够直接左右房价的走势，对房产税政策的变更施加压力。来自这些既得利益者的阻碍和反对，正是掣肘改革前行的阻力。由于房地产相关税费经提高房屋价格转嫁由购房人承担，如果不优化设计税制就直接征收房产税，纳税人纳税痛苦感明显，容易产生抵制情绪，纳税遵从度不高。2011年以来沪渝房产税改革也主要只针对增量住房、独栋商品住宅和高档住房等，没有涉及存量住房及普通住房，始终没有触及改革核心。

（二）房产税征管面临多重挑战

目前房产税税收环境也不容乐观，征管手段相对落后、信息化专业化程度低及配套制度相对欠缺的现状为改革形成了客观方面的困难。一是房产税基础信息不全面。加快推进不动产登记制度的落实是房产税改革的重要基础工作，实现不动产信息联网有利于测算全国房产税整体规模，为深化改革提供数据支撑。按照国土资源部的统一部署，我国不动产登记信息管理基础平台建设正在稳步推进中，但目前仍处在起步建设阶段，没有形成全国性的房产税信息管理系统，难以准确掌握居民房产信息。单纯依赖“一人盯多户”征收模式，因信息不对称导致的税款流失现象难以避免。二是房产税评估制度不健全。房产税评估制度是房产税制中的重要组成部分，也是房产税实际征收过程中最重要的征管工作。现行房产税以房产原值或租金为计税依据，导致房产税税收弹性低，难以体现市场经济活动中房产价值变动。而以房产评估价值为基础，既能客观地反映应税房产的真实价值，合理确定纳税人的税负水平，也有利于房地产资源的有效利用和配置。这也是国际上通用的做法，应用于美国、加拿大等国家。因此，逐渐健全房产税评估制度是下一步改革必须攻坚的难题。三是房产税监管措施不完备。我国房产数量众多，情况复杂，随着房产价值飙升，房产税实际逐步演变为一种特殊“消费税”，极易造成税款转嫁，如果后续监管保全措施不健全，纳税人不遵从成本很低，会加剧征管难度和税款流失程度。

二、房产税改革路径探析

房产税作为财产税的重要组成部分，对完善地方税系、增强地方政府财力、引导房地产业健康发展有着不可或缺的作用。面对现有困境，唯有积极应对。本文试图对房产税改革路径进行探析。

（一）提高房产税征管信息化水平

房产税改革必须在对居民房产基本信息全面掌握的基础上逐步推进，因此要做好以下工作：一是继续推进不动产登记信息管理基础平台建设，将分散在国土、税务、城建等部门的不动产数据信息进行集成整合，形成全国性的不动产登记数据库，并通过信息依法依规互通共享，建成全国性的房地产税信息管理系统，提高征收效率，防止税款流失。二是以立法形式建立完善不动产申报制度，明确纳税人申报义务和申报规范，在不动产发生新建、购置、改造、产权转移等事项时如实申报，并使申报信息与房地产税信息管理系统衔接整合，提高基础数据的完整性和准确性。三是继续打造实体办税、网上办税、移动办税三位一体的综合性征收管理平台，提高网上办税、移动办税的服务质效，增强税前宣传辅导和税后权益维护力度，为纳税人提供自由选择的申报纳税方式及方便快捷的完税情况查询和完税凭证出具，改善纳税人办税体验，提高纳税人税法遵从度。

（二）建立房产税价格评估机制

建立完善的房产价格评估机制主要从以下几方面入手。首先应明确评估主体。与社会评估机构和税务部门主导房产评估相比，设立地方政府指导下的独立房地产评估机构更加可靠。房产税评估机构与税务部门及房地产管理机关同等级别并建立共同联动机制，既保证税收征管、房地产管理与评估工作相互独立，互相监督制约，又能共同协作、保证评估的公平性和透明性。其次要完善评估方法。世界通行的房地产价值评估方法有市场售价比较法、重置成本法、收益现值法三种，分别适用于不同性质的房产。税务部门在税基评估时，应根据不同应税房产选择评估方法，使评估结果既能够考虑经济波动和通货膨胀情况，又能结合经济周期进行动态调整，以提高房产价值评估的准确度，确保房产税负真实公平。最后要建立评估争议解决机制。规范房地产税税基评估争议的处理流程，明确评估机构、评估机构管理部门、复议管理部门、诉讼管理部门等主体职责，严格依法依规管理，保护纳税人的合法权益。同时，在复议和诉讼程序流程设置上引入复议前置。

（三）制定相应配套政策推进改革进程

为减少改革阻力，切实推进房产税改革，配套政策的制定十分必要。一是建议在稳定总体税负的前提下，配合税收结构优化，合理应用税收抵扣减免政策，包括界定扣除项目及减免人群。如对购房者在购买房时已缴的土地出让金和相关税费应适当扣除，避免重复征税；同时对中低收入阶层、特殊行业房产实行税收优惠等。二是在传统的扣押查封保全方式外，根据房产税征收的特殊性，探索创新房产税保全措施。可考虑在房屋流转环节设置，将纳税情况作为产权转移的前提，如上海房产税改革试点规定“应税住房发生权属转移的，原产权人应缴清房产税税款”；也可考虑与房产坐落范围内准公共物品（如教育、医疗、交通等）的提供与受益相结合，由于准公共物品的使用和消费往往与当地房产价值呈高度正相关，可规定“享受当地教育时需出示房产税缴纳情况”，以实现对纳税人纳税情况的监督。三是提高房产税收入的使用与管理水平，如规定房产税收入专项用于当地基础设施建设，让纳税人从地方公共服务水平提高的过程中受益。确保随着改革推进，地方政府提供的公共服务质效明显提升，形成良性循环，最终实现房产税补充地方财力、改善地方公共服务水平的目的。

参考文献：

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（作者单位：北京市朝阳区地方税务局）