美国金融监管体制改革对我国的启示

摘 要：本文以金融监管为主线，对美国金融危机前后的金融监管进行详细比较，从美国的监管改革的变化中得出对中国金融监管的启示。

关键词：金融监管；监管体系；权益保护

中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1007-4392（2011）06-0015-05

一、美国金融监管的体系分析

次贷危机的产生给监管当局提出了一个新的难题，面对日益综合的金融机构和金融产品，如何建立健全一个新的金融监管框架。现代金融市场蕴含着巨大的风险，次贷危机的产生与监管当局的监管不力有着必然的联系。危机之后的美国已经意识到这一原因，并且作为一个危机导向的国家，他们提出了一系列改革方案，旨在适应新时期的金融市场。

（一）美国改革前的监管体系分析

美国拥有当今世界最发达的金融体系，也是当今世界上拥有最多金融监管机构的国家，美国的金融监管机构有政府设立也有民间设立的形式。美国金融监管体系的特点可以用六个字来概括：双轨、分业、多头。其中双轨指的是美国联邦和州都设有金融监管机构；分业则是指美国银行业、证券业、保险业实行分业监管；所谓多头，是指美国金融监管机构为数众多，具有机构监管与功能监管相混合的特征。

美国的监管体系是美联储、货币监理署、联邦存款保险公司以及州政府的相关部门共同负责对银行业的监管；美国证券交易委员会负责对证券业的监管；美国全国保险监督官协会以及各州设立的保险局负责对保险业的监管；美国商品交易委员会负责对期货业的监管。主要有以下几个部分：

1． 美国联邦储备体系(FRS)。美联储作为美国的中央银行，其首要任务是制定和执行货币政策，同时对会员银行和银行持股公司行使广泛的管理权力。该系统由四个机构组成，分别是联邦储备理事会、联邦公开市场委员会、联邦储备银行和联邦咨询委员会。其中联邦储备理事会是联邦储备系统的最高决策机构，专门负责制定货币政策和实施金融监管两个方面的职能。在日常事务中，联邦储备理事会把主要的精力和时间放在执行金融和管理职能上，因为同所有国家的监管总部一样，监督管理整个金融体系并保持其活力，既是货币政策得以顺利贯彻执行的重要保证，又是考察货币政策效果的主要渠道。

2． 货币监理署(OCC)。它是根据1863年的《国民银行法》设立的，有很高的独立性，直接对国会负责。

3． 联邦存款保险公司(FDIC)。FDIC是根据美国《1933年银行法》设立的，具有存款保险和监管的双重职能，对出现问题的金融机构提供存款赔付、购买资产、资助兼并收购等援助。美联储的会员银行必须向FDIC 投保，非会员银行可自愿参加。

4． 证券交易委员会(SEC)。该机构设立于1934年，主要负责对证券业的监管。

5． 专项监管机构。美国全国信贷联社管理委员会(NCUA)和全国信用社保险基金(NCUSIF)负责对信用社的监管。联邦土地银行系统对12家联邦土地银行和专门发放农业贷款的金融机构进行监管和资金融通。

6． 非政府性质的监管机构。比如美国金融业监管局（FINRA），它是美国最大的非政府的证券业自律监管机构，由美国证券商协会（NASD）与纽约证券交易所中有关会员监管、执行和仲裁的部门合并而成，主要负责证券交易商于柜台交易市场的行为，以及投资银行的运作，其核心目标是加强投资者保护和市场诚信建设，通过高效监管，辅以技术服务，实现此目标。

7． 各州的金融监管机构。美国各州都设立有自己的金融监管机构，负责在本州注册的金融机构的监管，包括机构与业务准入、业务检查等。

尽管美国的金融监管机构的数量繁多，涉及领域也较多，但是从美国次贷危机来看，美国的金融监管体系还是存在了很多弊处，这种碎片式的多边金融监管机制在面对金融证券化现象日益增多的今天还是暴露出了其存在的种种缺陷。

第一，监管重复与监管疏漏。监管重复和疏漏必然是监管的最大缺陷，在金融业混业经营日益增多的今天，很多专业性的监管优势都无法发挥，因而制造了不少监管重复与监管疏漏，加之监管者为提高市场竞争力而推进的放松监管更加大了监管难度。例如，美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄管理局和信用合作社管理局这五家监管机构同时监管从事存放贷银行业务的金融机构，尽管监管标准不同，监管方式方法有差异，但是监管重复依旧是中间一个重要问题，这造成了多重监管标准和金融机构之间的不平等竞争，因而在各监管机构监管区域仍然相对隔离的情况之下，很难实现监管内容的无缝对接，监管疏漏也就在所难免。在次贷证券化结构中那些大量采用高杠杆倍率进行运作，冒险激进的对冲基金；采用表外操作，不计入发起人风险资本管理，却融通巨额货币市场资金购买大量次贷产品的结构性投资机构(Structured Investment Vehicle，SIV)；另外各类衍生品交易者以及规模庞大的场外交易都是游离于监管体制之外或者未受到充分监管的，正是因为这些产品和交易等的存在，才共同酿成了此轮次贷危机。

第二，监管不力。面对金融混业化经营的加深，资本证券化的加大，银行业在监管协调方面加重了负担，同时跨行业的协调合作没有合适的渠道，各个监管机构的授权没有充分全面授权，因此实践中建立的许多协调、沟通机制都是非正式或无实质权力的，加上业内被监管对象背后利益集团之间的相互博弈、监管者行业保护目标与本部门利益的考虑以及各机构已有的监管规则对相互协作所需的复杂而冗长的程序要求，都阻碍了各监管机构间的协调和合作进程，错过了预警、阻止和化解次贷产品风险的最佳时机。

监管不力除了表现在监管协调不力方面外，还表现在监管法定职权的局限性上。例如，华尔街五大投资银行的负债杠杆率过高，很多银行业监管者早有注意，他们虽然清楚过高的负债杠杆率会给商业银行带来潜在的交易风险，但因为监管职权受限他们只能无所作为。又如，对于像债务担保证券(CDO)、信用违约掉期(CDS)这类结构化的金融衍生品，当时并不是SEC的监管范畴，危机发生前曾有两位委员主张将其纳入监管，但囿于缺乏法律的明确授权，最终在时任FRS主席格林斯潘的反对下不了了之。结果，场外金融衍生品交易被排除在监管范畴之外，从而使之成为此轮次贷危机中损失最大的部分。

第三，系统性风险监管缺失。银行出售贷款，并且将其证券化的过程中，它的作用早就不只是传统意义上的信用中心；与此同时，非银行机构通过购买贷款进行证券化，并深度参与金融衍生品的交易，其市场规模和发展速度已大大超过银行市场，从而对整个金融市场的系统安全造成极大威胁。但是，没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控上述系统性风险，系统性风险的监管缺失必然造成危机的蔓延。

（二）美国改进后的监管体系分析

首先，美联储在监管职责上被更多的授权。

一是成立金融稳定监管委员会（FSOC），负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，以便及时有效的监测和控制系统性风险。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

二是加强对金融控股公司的监管。为防止监管竞争，明确监管责任，法案将监管对象明确由三个部分特定机构负主要监管责任，其中一些大型银行、储蓄机构、银行持股公司等银行机构和大型非银行金融机构及其子公司都由美联储负责监管，由此可以看出，美联储的监管权力大大加强。

美国颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护案》，强化美联储对金融控股公司的伞形监管权。对提供信用卡、抵押货款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管，全面保护消费者合法权益。无论是怎样的原因造成的经济危机，消费者的合法权益必然会受到影响。这次危机后，在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局（CFPA），把目前分散于美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构手中的涉及消费者权益保护的职权，统一集中到新成立的CFPA，赋予其超越目前监管机构的权力。

银行控股公司如若控制非银行类的金融子公司必须先向美联储申请，美联储有权对金融控股公司进行直接检查并有权获得其有关信息。

三是美联储对于中间持股公司及其附属公司的金融活动也进行监管。

四是拓展了联邦储蓄保险公司（FDIC）在金融监管和风险处置领域的职能。赋予FDIC对系统重要金融机构的“有序清算权”，将FDIC监管范围延伸到非存款类金融机构，并拥有后备检查和强制执行权以及应急性债务担保权。

另外美联储自身也将受到更严格的监督。作为美国的央行，在这次危机之后美联储首当其冲的进行调整，美国国会下属政府问责局将对美联储进行监督和一次性审计，监督主要包括美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为。

其次，本次危机最大的部分是由衍生品交易引起的，衍生品市场之前一直处于监管漏洞中，这次将其纳入监管视野，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。另外，对银行开展衍生品交易进行了适度的限制。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。

二、我国金融监管的现状

目前我国实行的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会为主的金融业分业监管体制，各个金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能。

分业监管的体制在一定时期符合我国基本国情，但伴随着金融业的不断发展和金融机构的多元化，目前的金融监管体制也同时暴露出了一些问题。

首先，中国人民银行作为我国的央行，理应在金融监管方面担任主导角色，但是人民银行的监管职能受到制约，主要有两方面：

一是缺少必要的履职手段。《中国人民银行法》仅赋予人民银行建议对银行业金融机构进行检查监督的权利，因而难以适应动态地掌握金融体系整体风险状况的需要。

二是缺乏数据来源。《中国人民银行法》仅原则性地规定人民银行有权要求银行业金融机构报送必要的数据信息，没有规定非银行业金融机构的责任，也没有规定被监管者不报送需要承担的法律责任，在金融监管和信息共享协调机制不完善的情况下，央行很难及时地掌握重要金融机构的相关信息。

其次，监管机构缺乏有效合作。中央银行和银监会、证监会、保监会作为中国的四大监管机构，在实施分业监管的今天，虽各有分工、各有重点，但是相互之间还是存在着权责不清、配合不力的问题，造成部分监管工作冲突或是出现监管盲区，很大程度上降低了整体的监管效率。监管联席会议机制的建立虽然旨在为监管三方的合作协调提供一个统一的平台，但是这种机制只是分业监管体制之下加强沟通的制度安排，各机构间缺少深层次的合作探讨，并不能起到事前预警的作用，对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管力度不够。监管机构之间缺乏统一的合作，必然会造成监管真空的出现，在金融混业经营下的今天尤为不妥。

第三，对金融创新的监管法制尚不完善。受到金融创新的推动，我国出现了许多创新性的金融机构，如金融控股公司等，对其监管在法律体系中尚不完善，而这也对混业金融监管提出了更高的要求。由于目前我国的金融监管立法和实践存在严重的脱节现象，对金融控股公司监管的法律尚不明确，这必然会引发各监管机构的矛盾，造成金融监管缺失。

第四，监管人员素质亟待提高。在金融业逐渐全球化的今天，金融监管水平对监管人员的素质要求越来越高，毕竟高素质的工作人员是金融监管工作依法高效开展的基础，是监管工作切实执行的根本保证。针对一些新生业务可能出现的违规行为及金融风险要求进行监督和控制，而目前对于大多数监管人员的业务水平、理论知识和工作经验来说，满足这些要求还需要不断的自我提升和学习。

三、美国金融监管改革对中国的启示

金融危机并不是对美国金融产业及金融技术的整体否定，而仅仅是对其采取的宏观政策的一次反思。美国活跃的金融市场以及技术，还有其在危机过后对其金融监管进行的改革还是相对先进并值得我们学习借鉴的。

（一）全球金融监管的趋势

金融危机爆发以来，全球金融监管体系正在发生着深刻变革。欧盟在2009年6月19日通过了《欧盟金融监管体系改革》，英国在英格兰银行内部成立金融政策委员会负责宏观审慎管理。总体来说，国际上金融监管改革的趋势与美国很大程度上是一致的。主要表现在以下三个方面：

第一， 国际组织强化了宏观审慎管理。G20伦敦峰会的报告中提出要大力强化宏观审慎管理，国际组织正在研究强化宏观审慎管理的政策和工具；2010年10月，G20报告，指出由一个监管者（例如中央银行）享有主要的宏观审慎管理权最合适；2011年1月，全球金融体系委员会报告，指出宏观审慎管理职责应由一个独立的中央机构或委员会承担，中央银行应当在其中充当重要角色，同时应赋予其明晰的职责和目标及其相匹配的权利。

第二，实行宏观统一的监管。国际机构都认识到，传统的针对特定机构的微观监管无法满足对规模庞大且高度关联的现代金融市场体系的监管要求。为顺应混业经营的潮流，各主要发达国家纷纷调整金融监管体制，将监管统一化。例如，巴塞尔委员会在对《巴塞尔新资本协议》的修订中，强调要对整体金融稳定而非单个银行的监管。美国和欧盟在金融监管改革方案中都明确提出将分散监管改为统一集中监管，提高了对混业金融集团的监管强度，实现金融监管的规模经济。

第三，提高监管标准。巴塞尔委员会通过提高对银行监管资本的最低要求，同时增加对银行杠杆率的限制，并强调保持充足的流动性比例，以增强金融机构对冲损失、防范风险的能力；欧盟也对银行资本要求和会计程序进行重新修正；英国的金融服务管理局（FSA）也对具有系统重要性的金融机构提出更高的资本和流动性监管要求。

第四，扩大监管覆盖面，将所有具有系统重要性的金融机构、工具和市场纳入监管范围，实现全方位、全过程监管。例如，为修正对对冲基金、金融衍生品监管的不足，美国要求达到特定规模的对冲基金必须在证券交易委员会注册；欧盟委员会认为，今后需要强化对银行的风险控制，约束投资基金管理人行为，加强对信用评级公司的监管。

（二）美国经验教训给中国的几点启示

第一，采取措施强化中央银行宏观审慎管理的职能。健全风险监测和评估体系的建设。建议以法律的形式赋予人民银行履行监测、评估和预警系统性金融风险所必须的检查监督和信息获取的权利。提高金融信息共享水平和统计的透明度。

第二，加强金融监管协调。美国在这次危机后加大了对美联储的授权，对此，我国可考虑强化中央银行在防范系统性风险中的作用，这也是世界各国本次金融监管改革的趋势。为了维护金融稳定、防范系统性金融风险，实现中央银行统筹金融监管工作的目标，可以考虑建立金融监管协调合作机制，制定相应的金融监管协调法规，由中央银行负责金融监管工作的统筹和相关信息的沟通整理，协调跨部门事宜，研究制定相关政策措施。宏观经济管理部门之间应建立定期会商制度和分析例会制度，分析研究判断经济形势，提出政策建议，防范系统性风险。

第三，完善金融控股公司监管。当前我国金融业的混业经营情况越来越显著，综合化经营的金融集团(如光大集团、中信集团、中国平安保险集团) 纷纷成立，已经造成了混业经营的既定事实。在危机面前，这些综合经营的集团比专业性的金融机构面临着更为严峻的系统性风险。单个金融机构为控制风险或提高流动性而出售资产有可能是审慎的，即符合微观审慎监管的要求，但多数金融机构这样做，足够数量的小型企业集中犯同样的错误，则会导致资产价格集中下跌，使风险以系统性风险的形式爆发出来。因此，在现有模式下，银行、证券、保险行业监管部门要着重加强宏观审慎意识，建立本行业的宏观审慎监管工具，从整体上把对本行业系统性风险的监测贯穿于日常的监管之中，防范系统性风险的积累和蔓延。

第四，加快建立存款保险制度、促进金融消费者保护机制的完善。对于中央银行来讲，要考虑构建逆周期的金融宏观审慎制度框架，更要关注系统性金融风险，否则容易引发危机，因而应尽快推出存款保险制度。存款保险制度是指政府或金融主管部门为了存款人的利益和金融机构的稳定而设置机构，规定存款类金融机构强制或自愿按一定比例将所吸收存款的一部分交给该机构作为保险金，当金融机构陷入支付危机时，由该机构代其兑付的一种制度。在该制度下，实行强制性存款保险，存款保险应覆盖所有存款类金融机构。另外国际经验表明，一个国家或地区投资者权益保护的越好，资本市场就越发达，抵抗金融风险的能力就越强，对经济增长的促进作用就越大。美国众议院金融服务委员会已成立一家联邦金融监管机构：消费者金融保护署（CFPA），同时还有民间监管机构（如FINRA）针对消费者进行保护，特别值得一提的是美国证券投资者保护基金（SIPC），它从建立至今已有32年，其运作经验对我国很有借鉴意义。

我国可以借鉴美国的经验，建立起我们中国特色的证券投资者保护基金，这就等同于证券公司提前为投资者买保险，可以做到有效的分散风险。比起国家救助，这种市场手段既避免了国家救助的道德风险，又更加有效。在中国，我们可以考虑建立独立的、会员制的、不以盈利为目的的投资者保护公司的模式，由中国证监会和中国证券业协会认可并监管，在运作过程中也可添入市场化的因素，并由证券公司和期货公司加入成为会员。通过该制度，证券市场真正起到了保护中小投资者的权益、维持投资者对金融体系的信心、补充自律监管体系的作用。

除了证券公司的消费者保护，银行还未建立自成体系的存款保险制度，应该切实加快存款保险制度的建设，保护存款人的利益，这样在危机发生时就不会发生挤兑潮这类事件。另外，随着金融衍生品的不断推广，金融监管更应当注重对金融机构和金融产品信息披露，确保信息披露的充分性。

第五，避免“大而不倒”造成的道德风险问题。中国大型金融机构，特别是国有银行的大而不倒的问题，容易产生道德风险，风险都由国家承担，这对银行本身参与市场经济是不利的。银行参与市场，购买投资产品，对外贷款等等行为，都需要自担风险，只有这样这个市场才能不断的发展创新。考虑到我国金融机构中银行、保险公司、证券和基金等公司在规模上的巨大差异，我们一方面要鼓励这类对国计民生具有重大影响的金融公司进一步实施业务扩张、兼并收购；另一方面应该开始考虑限制甚至分拆这些金融巨无霸、降低单个公司对整体经济的影响，规避其滋生道德风险的土壤，同时鼓励证券公司、保险公司、基金公司等非银行全融的进一步发展，实现资本市场对银行系统风险的分散。

第六，平衡好衍生品监管与金融创新。金融业要发展就需要有越来越多的金融创新出现，所以我们应当鼓励创新，切不能因噎拒食。在当今全球经济一体化的背景下，我国金融市场迫切需要加快发展速度，建立多层次金融体系，而这些都离不开金融创新。鉴于我国金融市场发展相对滞后，所以我国的金融创新经常会推出一些海外已发展成熟的金融产品，在国内推出这类产品，本质上已不能算创新。因此在对这类衍生产品的监管上，重要的是借鉴海外成功的监管经验，继而构建一套与国情相匹配的监管制度，避免因过度担心这类金融产品对市场的冲击，而放弃金融创新。

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