行政垄断的成因分析

研究行政垄断我们有必要弄清行政垄断的概念,“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的概念,我们便不能清楚地和理性的思考法律问题。”关于什么是行政垄断,很多专家学者都做出过表述。漆多俊认为,“行政垄断是指凭借行政机关或其授权的单位拥有的行政权力,滥施行政行为而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。”孔祥俊认为,“行政垄断是指行政机关(包括享有行政权的组织)滥用行政权力干预市场竞争的行为。”王晓晔认为,“行政垄断是指政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为”。从以上观点可以看出,行政垄断实质上是政府及其所属部门滥用行政权力的行为,结果是排除或者限制了竞争。行政垄断产生的原因可以说是错综复杂的,主要表现在:

一、政府角色错位是行政垄断产生的关键原因

根据政治学的一般原理,国家从其产生开始一般具有两种功能:一是统治功能即镇压敌对阶级的反抗,维护本阶级的统治;二是对社会的全面管理职能,主要是指对经济、文化、教育、卫生、事业的干预。实际上,政府的职能并不是无限扩大的,它有其发挥作用的范围。计划经济体制下,政府是万能的,权力是无限的。随着经济体制向市场经济转变,我们的政府并没有很好的转变角色,政府仍然管了很多不该管的事。依据自由主义政府理论,政府“管得最少就是最好”这种理论认为政府要尽可能远离经济生活,自由的市场犹如“一只无形的手”引导市场竞争,凡是市场能够发挥作用的领域,国家就尽量少干预或不干预。政府和政府部门不得随意干预市场主体的正当竞争,更不能成为市场竞争的主体。而我们的政府长期以来习惯运用行政权力配置资源甚至直接干预企业之间的竞争,所以行政垄断问题才会越来越严重。

二、利益的驱动是行政垄断问题产生的动因

行政垄断的表层原因是行政机关对行政权的滥用,其深层次的原因是我国经济条块分割、财政“分灶吃饭”所形成的“地方利益”、“部门利益”的存在。这些利益的追求导致以实现这些利益为基础的行政壁垒不但没有减弱,还大有加强的趋势。在打破计划经济体制逐步实行市场经济体制的过程中,利益多元化成为必然。“政府和政府部门也试图在其多元化的利益结构中占据一席。”随着地方政府和行业主管部门管理经济的职能不断加强,自不断扩大,同时,财政和税收制度的改革,大大强化了地区和部门利益。地方政府为了使本地企业增加收入,以确保地方财政收入的情况下,不惜通过行政强制手段限制其他地方企业的产品流入本地或进入本地进行经营。甚至对于一些属于竞争性行业的领域,行业主管部门仍然拒绝开放引入竞争机制。还有另一个重要原因是地方官员的政绩考核标准过分注重经济指标,这样也使得地方官员只注重本地企业的发展,运用行政权力干预市场竞争。

三、缺乏有效的法律制度制约是行政垄断产生的外在原因

行政垄断问题的日益严重与法律制度不健全是息息相关的,对行政垄断的法律规制的欠缺是行政垄断日益泛滥的外在原因。现有法律对规制行政垄断显得有些软弱无力,我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第6条、第23条分别规定了禁止公用企业及其它依法具有独占地位的经营者限制竞争行为及其法律责任,第8条、第30条分别规定了禁止政府及其部门滥用权力限制竞争及其法律责任。但是,正如有学者认为的那样“对于行政垄断问题,我国目前规制的很少,1993年我国出台的《反不正当竞争法》虽规定了对行政垄断的某些制约,也起到了一定作用,但毕竟力量不够”。

《中华人民共和国反垄断法》终于在2007年8月30日颁布了,但是这部法律对规制行政垄断到底能起到多大作用还很难说。因为《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。”从该条规定可以看出来《反垄断法》把关于国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业排除在反垄断法的规制对象之外,而这些行业正是行政垄断的多发地带,这样通过法律排除对于规制行政垄断是很不利的。《反垄断法》对行政垄断行为的制裁不力,表现在《反垄断法》第51条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除,限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”然而,由“上级机关”处理的作法很值得商榷,因为上下级机关一般都存在着许多利益关系,由上级机关做处理很难保证处理的公正性,并且,“行政处分”的制裁力度是否能够见到效果还是很难保证。

四、行政本位、官本位的思想是行政垄断产生的意识因素

中国几千年的封建社会,人治统治的传统,行政本位、官本位的封建思想不可能很快消除,并且这种思想依然影响着我们的政府官员及政府决策。在封建社会,整个社会都是围绕着行政权力展开的,并且皇帝拥有至高无上的权力,地方官吏也是长官意志,他们在自己管辖的范围可以按照自己的意志处理事务。更为严重的是、官商不分的现象也很突出。随着新中国的建立,我们进入了民主法制国家,但是行政本位、官本位的封建思想依然存在。政府在行使其职能时仍然很崇尚行政权力,依然喜欢用行政权力对社会生活进行直接干预、全面干预。政府行政本位的思想强调社会团体、企事业组织、公民个人等相对方对政府的服从意识。长期下来在政府部门及其官员脑海中形成“政府什么都可以管,什么都该政府管”,不用考虑市场规律“想怎么管就怎么管”的意识,这种意识支配下必然产生行政垄断。

(王海波,1970年生,河北秦皇岛人,河北大学政法学院副教授、经济法学硕士生导师。研究方向:经济法学,金融法、竞争法、公司法。尹晓海,河北大学政法学院2007级经济法学硕士)