现行征地制度的几点思考

【摘 要】征地制度是是我国土地管理的基本制度之一。国土资源管理部门一直把征地作为重要工作，努力保障经济社会发展必需用地，力求维护被征地农民的合法权益，但是，在实际工作中，征地制度的一些规定和做法还不完全适应市场经济发展的需求，因征地侵犯农民权益、引发社会矛盾的行为还时有发生。当务之急，必须在加强管理的基础上改革创新，大胆探索，明确界定公益性用地范围，完善土地征用机制和补偿机制。

【关键词】征地制度；公共利益；补偿；监督

1 缩小征地范围

近年来，虽然我国国土资源节约集约利用水平不断提高，但是土地资源利用总体粗放的现状并没有得到根本扭转，作为总人口超过13亿的农业大国，随着经济较快发展，我们面临的资源压力越来越大，通过提高资源利用效率来保障发展、促进发展显得犹为重要。

现行征地制度是造成土地资源利用粗放的重要原因。这种制度决定了国家取得农民土地的支出远远低于利用城市存量土地的支出，为了降低城市建设的成本，无论是政府还是企业，都优先选择征地。征地制度不改革，保护耕地的基本国策和提高土地利用率的方针，不可能从根本上得到落实，而通过明确界定“公共利益”的含义来约束征地的范围，应成为征地制度改革的重要举措。

在我国，法律上为征收或征用农村集体土地提供了的依据。《宪法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。但是，法律层面并没有进一步规定公共利益的具体表现，导致征地权力被肆意滥用，征地范围被随意扩大。为了有效保护农民权益，防止征地权力滥用，应在征地过程中强化“公共利益”用途审核。

我国征地中的公共利益含义包括以下几个方面：凡直接的公共事业用途；具有公共利益性质的一切其他用途；贯彻实施国家重大经济政策的土地用途；为实施上述用途所必须的相关设施和附属设施用地。传统的“公共利益用途”往往与非赢利性质联系在一起，但是随着各个经济领域投资主体的多元化，越来越多的公共利益的项目具有了赢利性质。一些经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。再如政府将修建高速公路作为市政项目对农村集体经济组织进行征地，但在建成后向来往车辆收费，或转卖给其他公司、单位收费，或者项目在股票市场上市。这样明显赢利的项目己经不能算作为市政项目，也就是说不能算作为公共利益，为了解决这个问题，根据是否具有明显的赢利性质，对“公共利益用途”加以进一步区分，从而在征地补偿方面适当加以区别对待。

1.1 纯公共利益用途：即在上述定义下的征地项目具有非赢利性质，如军事用地、文教卫生、国家机关等。

1.2 准公共利益用途：即符合上述对“公共利益”定义，但是具有明显的赢利性质，如高速公路等。

2 规范征地程序

土地权益是农民的基本权益，在我国，关于征地程序的规定存在操作性不强等不尽如人意之处；征地程序不公开、不透明的现象在征地工作中时有出现。这必然影响到被征地农民的权益，引发征地矛盾，给社会稳定埋下隐患。因此必须通过规范征地程序来改变这种局面。

2.1 征地程序应当具有公开性、公平性、公正性。

政府在征地过程中，要审视自己是不是真正为被征地拆迁农民利益着想，有没有做到公平合理，能不能有效防止暗箱操作，实行“阳光征地”，保证征地权合理行使。征地程序作为一种明确的规则和一种操作技术应对此提供制度保障。

2.2 征地程序的设置应赋予农民更多的知情权、参与权、监督权。

在征地过程中，要改变农民的被动局面，首先，地方政府应该赋予农民更多的知情权，要与农民面对面地协商征地方案及具体的补偿安置方案。在政策的执行上，政府应赋予农民更多的参与权，倾听广大农民群众的呼声，实现农民的主体性地位，强调农民在土地财产处置中的中心地位，这是实现农民土地财产权利，保障农民权益的关键。在履行征地程序过程中，各级政府和农户全程共同参与，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，使得监管缺位的问题得到有效解决。

与此同时，要完善补偿标准听证制度；要引入争议司法仲裁制度；要探索征地救济制度；要改善土地有偿使用制度；要健全土地产权制度，要推动集体土地流转方面的探索和实践，允许农民以集体土地使用权入股、租赁等方式参与经营性项目。

3 完善征地补偿机制

尽管近年来政府已出台相应措施，多方提高征地补偿标准，但总体上看，补偿标准偏低的问题尚未从根本上得以解决，补偿安置不到位造成的被征地农民长远生计和保障问题依然存在。我们必须清醒的认识到没有被征地农民合理利益的保障，就没有社会稳定和发展；没有社会的稳定和发展，就没有土地权益人利益增长的空间。要实现社会效益，就要保证土地权益人的利益，就要建立公平合理的利益补偿及分配机制。

3.1 提高被征地的补偿费。

《土地管理法》第47条规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

按照这个标准进行补偿，平均每亩耕地的补偿费仅1．6~4．0万元，这种补偿标准不符合市场经济条件下土地产权制度的要求，应充分考虑土地对农民承载的生产资料和社会保障的双重功能，根据区域经济发展、土地区位条件、人均耕地面积和市场供求关系等因素的变化而引起的土地价值变化来确定征地补偿标准，提高征地的实际成本，保障被征地农民的生产生活。建议修改我国《土地管理法》，规定对被征地的补偿应该是相当补偿，并以土地的市场价格为标准。

3.2 加强征地补偿费管理和使用

现行征地制度对于征地补偿费如何管理和使用都没做明确规定，造成各地对征地安置费的处置较为混乱。如：乡镇政府并非农村土地所有者，却截留了5%~8%的征地补偿费；村集体留存征地补偿费甚至超过35%。再如：2008年前，高速公路征地拆迁时，许多地方政府将征地补偿费与拆迁管理经费在一个帐户统一核算，二者存在直接利益关系，两笔费用都成了糊涂账。这些现象不仅使土地补偿不到位，难以真正保障农民的生活，而且为腐败分子贪污、挪用土地补偿费提供了可乘之机，殛待进一步明确规定，加强监督监管。

4 结语

现行征地制度在我国工业化、城镇化快速发展进程中发挥的作用有目共睹，但随着形势的发展，逐渐显现出一些不适应的问题。为了切实维护土地权益人的合法权益，促进国家经济平稳较快发展与社会和谐进步，推进和深化征地制度改革创新势在必行。

参考文献

[1]《中华人民共和国土地管理法》[M].法律出版社,2007.

[2] 潘明才主编.《中国征地工作实务与探索》[M] .北京：中国大地出版社,2009.省略