行政法官独立化研究论文

1996年3月17日第11届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律的形式规定了一个特别的行政程序——听证程序，并突出强调听证主持人员地位的独立性。建立听证制度是我国借鉴国外经验，特别是美国发达的听证制度经验的结果。这一两年来，美国学者在积极探讨如何改进本国听证制度的时候也把焦点集中在行政法官的独立化问题上。虽然美国在这个问题上已经走得很远，但作一些介绍和分析评价，对于我国听证制度的发展也许不无稗益。

一、行政法官——象征地位独立的名称

美国行政法官地位的发展是美国行政法发展的重要组成部分。最近，在美国，有人认为行政法官已成为美国法官系统的主角〔1〕。这种说法虽有悖于行政法官的性质，但作为对现实状况的评价确不无道理。美国行政法官（AdministrativeLawJudge，简称ALJ）虽称作“法官”，却不是司法系统组成人员。根据普通法系的司法传统，国家审判权只能由具有单一审判职能的普通法院行使，“我们的行政法与诺庭汗（LordNottingham）之后的衡平法一样，只是普通法的一个组成部分”。〔2〕所以行政案件与民事、刑事案件一样，由普通法院来审理，不设立专门的行政法院，当然不存在大陆法系行政法院中的“行政法官”（JudgeofAdministrativeCourt）。美国行政法官是美国行政机关行使审判型听证权的一类特殊行政人员。所谓审判型听证，又叫作正式程序的听证，即法律规定必须举行的听证，听证要遵循法定的程序，听证记录是最终裁决的依据。除了行政法官，美国还有其它非正式程序听证人员，但不象行政法官属于正式听证的正常情况。

行政法官最突出的特点就是其地位的独立性，这源于美国行政法中贯彻了一项古老的原则——自然公正原则，该原则的一个重要内容是当事人不能作为自己案件的法官，体现在行政法中就是“职能分离”（seperationoffunction），即：“从事裁决和审判型听证的机构和人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平”。〔3〕所谓不相容的活动，主要是指调查追诉活动，因为事先参加调查的人如果参加听证和裁决，必然着重以他所调查的、用以追诉当事人的证据作为听证依据，而忽视当事人所提出的相反证据。有一种心理上偏见。带着这种偏见来行使听证权，并作出初步决定，很难保证听证和裁决的公正性。正是为了防止这种偏见，具有听证和初步裁决权的听证主持人员逐步与其它行政人员区别开来，并且随着听证公正性要求的日益提高，独立性日益分明，进而形成了行政法官这支特殊的队伍。

行政法官的名称是伴随听证主持人员地位的提高而逐步获得的。本世纪开始时，主持行政听证的人员被授予一个专门的名称叫“审查官”（Examiner）。他们是根据1906年的赫普本法（HepburnAct1906），由州际商业委员会任命的专门负责主持宣誓，审查证人和接收证据的人员，他们与稍后不久由其它行政机关任命的审查官是今天行政法官的前辈，但这些前辈的地位远不如今天的行政法官显赫。审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系，他们的任命、提升和薪金保险全部由行政机关决定，根据行政长官的意志主持听证，缺乏职业安全感。三十年代，审查官的地位问*向行政机关无视审查官听证工作的独立性。在这种批评声中，1946年美国通过了《联邦行政程序法》，该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施：文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用听证主持人员，听证主持人员的工资和任职由文官事务委员会管理，不受听证所在行政机关影响；行政机关根据工作需要，从文官事务委员会确定的合法合格人员中任命听证主持人员；听证主持人员没有试用期，轮流听证，实行职能分离，不能执行和听证工作不相容的职务；听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能罢免。1966年《联邦行政程序法》编纂过程中，审查官更其名为“听证审查官”（HeanringExaminer），突出其享有的独立听证权。1972年，随其地位提升又改为“行政法官”，有时也称“隐蔽的法官”（HiddenJudiciary）或“看不见的法官”（InrisibleJudiciary）。但行政法官独立化问题并未就此结论，有人期待更多的变化，甚至于倡议在美国建立独立的行政法院，把行政法官又称作“行政机关的美国法官”〔4〕（UnitedStatesJudgeoftheExecutrieDepartment），认为行政法官的地位无异于美国宪法第三条规定的联邦法官。

二、州行政法官的集中使用制度

目前，在美国一些州适用行政法官集中使用制度，由一个统一的行政听证机构（CentralOfficeofAdministrativeHeanings）雇佣一批行政法官，这些行政法官根据各行政机关的要求被派往主持该机关的听证。通过这一制度，实际上形成了一个行政法官集团，或者叫作统一组织（CentralPanel）。这个组织中的行政法官由统一的行政听证机构管理，他们不属于听证所在机关的职员，也不只为一个行政机关服务，而是根据行政机关的请求去主持听证。各行政机关由于种种原因，如避免利益冲突、维护在公众中的形象，自愿要求使用统一组织中的行政法官主持听证。行政法官集中使用制的根本目的在于“给予行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位”〔5〕，同时也是为了提高行政法官的专业化水平、减少开支、合理安排工作量、实现行政法官的集中管理、制定统一的听证程序和职业纪律等等。1945年加利福尼亚州《行政业务法》是建立行政法官集中使用制的开创性文件，在1981年的《示范州行政程序法》中规定了两种听证人员组成版本〔6〕：一种是行政机关可以决定任何程序中的听证官员为行政长官、行政机关的一个或几个成员、或者统一听证机构分派的一个或几个行政法官；另一种是除了上述几种选择，行政机关在无法律禁止时，还可以安排一个或几个另外的人主持听证。第一种版本无疑把集中使用制作为其推荐的方式之一，这促进了该制度更快的发展。到1992年，适用行政法官集中使用制度的有加利福尼亚、科罗拉多、马萨诸塞、弗罗里达、明尼苏达、密苏里、新泽西、田纳西、弗杰尼亚、华盛顿、德克蒺斯、衣阿华、威阿明、马里兰、北达克塔、威斯康新等16个州，还有一些大城市，如纽约市等。

上述这些州在适用行政法官集中使用制时各有各的特定，有的甚至不能称之为完整的集中使用制。比如有些州行政法官统一听证机构与某个已经存在的行政机关合并在一起办公，但从事独立的工作，统一听证机构能从这一行政机关中得到政治上或实际工作上的帮助，在财政紧缺时作为该机关的一部分而得到相应的支援；还有些州虽有统一机构的名称，但并不是为所有行政机关提供听证服务，而只负责某些领域内的听证。但无论采取哪种类型的集中使用方法，这些州都意在为行政法官创造一个独立听证的环境，排除听证所在行政机关的干扰。行政法官集中使用制还附带来一些别的收获，如制定全州统一的听证程序规则，适用于凡使用统一组织分派的行政法官的行政机关；制定行政法官统一的行为规范，如1991年，适用集中使用制的所有州的统一听证机构长官举行会议，通过了《司法道德示范规则》（ModelCo姡洌*ofJudicialEthics）主张适用于采取集中使用制各州。

1992年行政法官调查中发现，79％的行政法官想与听证所在行政机关脱离，76％的行政法官认为没有一个统一的行政法官组织是一个问题。〔7〕在地方各州和大城市中开展的行政法官集中使用运动无疑迎合了行政法官独立的需要，成为行政法官寻求保护其独立地位的堡垒。