行政听证制度问题分析论文

[论文摘要]行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，也是规制公共权力行使的一项重要制度。建立并完善行政听证制度对于保障公民权利，实现公正，保证依法行政，有着十分重要的作用和意义。我国行政听证制度在适用范围、程序和实施中存在一些，如将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚；在实践中，行政机关没有固定的听证主持人，很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式等。建议通过扩大行政听证制度的适用范围、建立听证主持人制度、扩大听证参加人范围以及衔接协调好听证制度与行政复议、行政诉讼制度的关系等办法来完善我国行政听证制度。

关键词：行政听证行政处罚行政程序

听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公证、公开、民主的方式达到行政目的的程序。行政听证作为行政民主化的一个重要标志，作为一项法律制度，在国外已有几十年的了，一些法制比较健全的国家都已经普遍适用了听证制度，但在我国，听证制度对于许多人来说还是一个比较陌生的概念，一个比较新的领域。本文对建立行政听证制度的作用，以及如何完善这一制度等问题提出自己的看法。

一、建立行政听证制度的作用

有的学者认为，在行政执法的正式程序中，听证制度是指在行政机关作出了处罚或处理决定以后，被处罚或处理的对象不服，由该行政机关中相对独立的行政法官或检察官主持听审由该行政机关和被处罚或处理对象作为双方当事人参加的案件，听取意见，获取证据，并作出处理决定或提出处理建议的制度。1有些学者认为听证制度是一种正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，是指直接当事人利益的行政决定作出前，给予当事人就重要事实发表意见的机会，它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人意见，旨在避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人合法权益的制度。2有的学者认为，程序意义上的听证，指的是听证主持人在当事人及其他利害关系人参加下就相关的事实及法律问题听取意见、获取证据并作出行政决定或行政建议的活动过程。3有的学者认为，听证制度有广义和狭义之分，广义的听证制度是行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的制度；狭义的听证制度则仅指听证会制度，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动制度，其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响。4以上对听证程序制度提出的概念都比较合理，皆指出了听证制度的实质----通过听证达到正确的、公正的行使行政权力。综合以上几种观点，笔者认为行政听证制度，简单地说，就是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利和义务的决定前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。

西方有关听证的思想已有很长的历史。英国普通法中公正（naturaljustice）原则一般被认为是西方听证制度最早的法律基础，以后美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。“听证”一词，本意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度，它最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证”。后来，随着司法听证的广泛和不断而移植到立法方面，形成了立法听证制度。立法机关为制定合理、可行的法律，一方面听取利害关系人或有关团体的意见，是法律充分反映民意，为公众提供一个公共论坛，体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，以弥补立法者学识、经验之不足防止立法的偏颇与缺失。20世纪初，伴随着政府行政权的不断扩张，听证被应用于行政领域，形成了行政听证制度。

行政听证制度作为行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要标志，它也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，是人类对于权力运行认识和的产物，其价值取向和最终目的都是为了使行政立法权和具有司法性质的行政裁决权得以公正地行使，实现行政的民主化和法制化：

第一，建立行政听证制度可以使民意得到更为充分而直接的表达，有利于防止行政立法专断，实现行政立法民主。在行政立法过程中，它是人民制度的直接表现。听证制度实际上是给广大人民群众与行政机关有了更多直接交往，更好地表达利益要求的机会，是广大人民群众直接参与行政立法行为的过程，人民群众有意见和建议可以在听证会上提出，便于行政机关及时地将更为广泛的人民群众的利益要求全面、准确地吸收到行政立法中来，便于及时发现拟指定的行政法规中存在的问题和不妥之处，及时修正、完善，以使尽可能多的人民群众的利益在行政立法中得到最大限度的体现。可见，行政听证制度是一种能够更加准确反映公众意愿和要求的新的法律制度，它以公众的直接参与弥补了立法代表制和行政首长负责制在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，进一步提高了人民群众当家作主的地位，是人民的直接表现。

第二，建立行政听证制度，在程序法律关系中实现了双律地位的平等。行政听证是权利平等的生动体现。在行政法律关系中，行政机关行使行政权并以国家强制力予以保障，行政机关占主导地位，双方的权利义务不对等。为防止行政机关因在实体法上享有单方面强制性权力而违法或不正当行使，行政听证制度加重了行政机关有关程序上的义务，如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。

第三，建立行政听证制度，从程序上保障行政相对人获得听证权。行政听证是行政公开的重要内核。行政程序法中的听证制度不仅要求行政立法过程要增加透明度，要求行政机关在立法过程中必须事先向公众通告制定中的法规草案或者草案的主要，充分听取有关团体、专家学者，尤其是直接利害关系人的意见，以提高行政立法的民主性、性和可行性，而且，还明确规定行政机关在举行行政执法听证之前必须以公开的方式将诸如听证的时间、地点、性质以及听证所涉及的法律依据和实施问题等有关听证的事项告知行政相对人，以便从程序上保障行政相对人获得听证权，避免行政机关的恣意专断。

由上可知，行政听证制度作用主要表现在它是公众参与的有效渠道，因为行政听证制度的目的在于为相对人特别是行政行为有利害关系的一方当事人提供一个陈述和表达自己意愿的机会，使相对人的参与权得以实现，从根本上防止行政机关为自己的便利性而限制利害关系人参与权的不当行为发生；它还是公正行政的程序保障，公正与行政听证有着天然的联系，这不仅是因为行政听证制度渊源于英美普通法上自然公正观念的听取两方面意见之法理，更为重要的原因在于，行政听证制度为政府行政权力的公正行使提供了程序保障。它从法律程序上为行政相对人提供了陈述主张的机会，为行政机关作出公正的裁决提供了程序保障。

二、目前我国行政听证制度中存在的问题

（一）行政听证的适用范围问题

从各国行政程序立法与实践经验看，听证程序的适用范围是十分有限的。其根本原因是政府面对公正与效率的矛盾，成本与收益的关系不能不做出这种选择。我国《行政处罚》规定，“责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。很明显，这一范围过于狭窄。从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，扩大听证程序的适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。

《行政处罚法》规定行政机关作出“吊销许可证、执照”处罚时应当适用听证程序。对于“许可证、执照”的范围，理论界普遍认为“许可证和执照是行政机关依申请核发的，允许公民、法人或者其他组织从事某种活动，享有某种资格的证明文件”。5也就是说，吊销上述各种证明文件的行政处罚行为均应适用听证程序。然而，实践中有些部门却在部门规章中人为缩小许可证执照的范围，将行政部门颁发的有关证件，排除于许可证执照的范围。6这种做法是不妥当的，违背了立法原意，也容易导致行政机关借此规避法律，缩小听证的适用范围。

《行政处罚法》规定行政机关作出“较大数额罚款”时适用听证程序。至于较大数额如何规定，各地做法不完全相同。有以违法行为作为区分标准的。7笔者认为，听证本身是当事人受到不利指控时维护自己合法权益的抗辩权，无论以行为性质还是行为主体确定较大数额罚款，都无法保证所有受到罚款损害的公民法人受到公平对待，况且较大数额罚款是一个模糊概念，对不同地域，不同境况，不同领域，受不同法律规范的人来说，具有不同的含义，所以不能以罚款原因和行为主体作为是否赋予听证权的标准，而应当以罚款给当事人造成的损害结果大小为标准确定是否适用听证程序。换句话说，应当以罚款给当事人造成的损害程序和当事人对罚款的接受程度为标准。当事人能否接受一个没有经过听证的罚款处罚，要取决于法律的规定，当事人的境况及其他多种因素。所以不能把“较大数额罚款”的认定权交给行政机关，相反，应当交给相对人，凡是当事人要求听证的，行政机关都必须给予。

（二）行政听证制度程序的实施中的问题

在国外的行政听证制度中都规定了职能分离原则，职能分离是指从事裁决和审判听证的机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。8因此，主持听证和作出裁决的任何机构，不能同时又是追诉者和调查者，也不能和后者单方面进行接触。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决的活动，不能集中于一个人或一个机构。目前，我国还没有建立起一支专业的听证官队伍。尽管《行政处罚法》规定“由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权《行政处罚法》都没有做出规定。而在实践中，行政机关目前还没有固定的听证主持人，这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案人员的其他工作人员进行，他们不具有独立地位，只是在某个具体案件临时接受委托主持听证，并没有独立行使的职权，只能行使行政首长委托其行使的权力，他们没有作出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议供行政机关作出决定时，这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。因此，随着听证制度在我国的确立，应结合前述的“技术审查与裁决相结合原则”逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍至关重要。

另外，关于听证的适用条件，《行政处罚法》规定应当由当事人依法提出，这里所指的当事人是，“公民、法人或者其他组织违反行政机关管理秩序的行为，应当给与行政处罚的”（同法第3条）。也就是说其他的第三者无权提出听证申请。行政机关的处罚决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，合法权益受影响的第三者却不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护。这与《行政复议法》及《行政诉讼法》中关于利害关系人可以提起行政复议及行政诉讼的规定不一致。行政处罚的听证程序作为严格的准司法化行政程序，应明确对当事人的保护作用。但《行政处罚法》只规定了事前的听证程序，并且要求当事人须在行政听证的告知后三日以内提出听证申请。而对事后的听证未作任何规定。如果行政处罚面对的事实紧急，必须立即实行处罚，无事前实施听证的时间时，或者，行政处罚发生了对当事人发生了无法救济的损失时（如罚款），相对人的权利就受到了侵害。同时，当事人要求听证时，行政机关应实行听证。这里的规定不够明确，没有明确听证程序的性质，听证程序是作为严格保护相对人重大权益的手段而被依法确定的程序，是相对人的权利，同时也是行政机关的义务。作为相对人的权利，只要相对人不自动放弃，就依法享有该权利。而作为行政机关的义务，是不以相对人的要求为前提，是行政机关应主动履行的义务。听证作为相对人的权利被确定，当事人不明确表示放弃，行政机关应依法实行听证。我国行政程序法应明确听证程序这一性质，这样才有利于保护相对人的合法权益，同时限制行政机关过大的自由裁量权。

三、关于完善我国行政听证制度的几点建议

由于我国的听证制度发展较晚，现有的一些听证制度都是从国外借鉴而来，其中必定有一些不合适的地方，存在的问题也就比较多，笔者认为，为了使行政听证制度避免流于形式，真正地发挥其作用，我们有必要从以下几点作起：

（一）扩大行政听证的范围

我国仅在《行政处罚法》规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，笔者认为，要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将相对人重大利益的授益性行政行为（如行政许可），同时将行政拘留纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。

在上，行政行为分为授益性行政行为和侵益性行政行为。具有赋予行政相对人某种新的上的权利和法律上的能力，或者免除行政相对人原来承担的或本应承担的义务的效能的行政行为，称为授益性行政行为。奖励、行政给付、具有剥夺或限制行政相对人已有的某种权利和能力，或者使相对人承担某种义务的行政行为，称为侵益性行政行为。9侵益性行政行为的实施，必然会给相对人带来利益上的影响，因此在作出之前，应当给予相对人主张自己权利的机会。行政处罚是典型的侵益性行政行为，因此，行政处罚法给承受部分行政处罚的相对人设定了听证程序。除行政处罚外，还有相当一部分行政行为也会给当事人带来重大利益损失，如没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等。笔者认为，行政听证程序也应逐步扩大至这些重大侵益。

限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。为了能够切实保障当事人的合法权益，应尽快将行政拘留纳入听证范围。

（二）建立听证主持人制度

为保证听证的质量，我国对听证主持人也必须有相应的资格要求。例如通过类似于律师资格、师资格的全国人统一筛选出合格的听证主持人，并对相关主持人进行不同行业行政执法和立法的不同业务、技术和管理的分类培训。同时一定要保证听证主持人的独立性，使听证主持人与调查人分开，使其与所在的行政机关脱钩，由政府法制办对其统一管理。或者也可由行政机关聘请兼职的听证主持人。

（三）行政听证参加人的范围适当扩大

为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家设置了行政听证参加制度。这种参加制度可分为辅助当事人参加与对立当事人参加两种。前一种参加人是与当事人利益一致的，后一种参加人则在法律利益方面与当事人持相反立场。参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必要时，也可要求利害关系人参加听证。我国《行政处罚法》中“当事人”的概念规定过窄。因此该法中听证程序中没有规定行政机关和管理相对人以外的任何利害关系人参加听证。对此，有些学者建议：为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”10

（四）要充分注意听证制度与行政复议、行政诉讼制度的衔接与协调

行政听政一般而言是一种事前的程序，它同事后补救程序有所不同，与行政救济（如行政复议）、司法救济（如行政诉讼、行政赔偿诉讼）也不同，有着自己独特的功能。但应考虑到我国行政法制化的进程的特点，即《行政处罚法》最早颁布，且有《行政复议条例》、《国家赔偿法》等颁布于其后，在《行政处罚法》有关听证制度规定之先，复议、诉讼、赔偿等制度已经存在，因此听证制度的建立与完善应与复议、诉讼、赔偿制度相协调。如果每一个行政案件都要经过非常复杂的程序，就可能造成目前行政机关沉重的负担，反而不利于依法行政原则的贯彻。

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[1]赵安培：《关于在我国行政执法和行政处罚中设置听证程序的思考》，载《中国法学》1993年第5期。

[2]杨海坤：《行政执法程序合法性要件初探》，载《法制与发展》1996年第2期。

[3]王克稳：《略论行政听证》载《中国法学》1996年第5期。

[4]宋陆安、张越：《试论行政处罚的听证程序》载《中国法学》1996年第5期。

[5]应松年、马怀德主编：《中国人民共和国行政处罚法辅导》，人民出版社，1996年版，第210-212、59页。

[6]参见《劳动行政处罚若干规定》第七条

[7]章剑生：《行政处罚听证程序操作规则》，“听证制度研讨会”论文集

[8]尹鸿翔、游浩寰：《行政听证程序的概念及原则浅析》，载《改革与战略》2004年第四期，第7页。

[9]皮纯协、李素贞：《行政听证在我国立法中的现状与完善》，载《法学杂志》，2001年第5期，第6页。

[10]章新生、关保英：《浅谈<行政处罚>存在的几个立法技术》，载《江海学刊》1997年第4期。