我国政府绩效审计相关问题研究

随着我国经济的发展，我国政府所管理与使用的公共财政资金大幅增加，社会主义民主的进步使得社会公众对享有公共财政资金的使用效率与效果的知情权提出了迫切的要求。传统的政府审计模式侧重于财务审计，而对解决新出现的问题力不从心，这使得政府绩效审计这一先进的审计模式走进我国并在审计工作中逐步得到推广。

政府绩效审计也可称为政府效益审计，关于他的定义国际上并没有统一的标准，根据最高审计机关国际组织的审计定义，绩效审计是指针对经济行为的经济性、效率性、效果性所进行的审计。我国的一些专家和学者经过对国外绩效审计的研究并结合我国国情认为：政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行监督与评价。其实质就是，通过对被审计单位经济效益的评价，推动被审计单位以最低数量的资源投入获得最大效益的产出，圆满完成经营目标达到预期结果。

一、我国政府绩效审计工作现状

自从1983年我国建立政府审计机构和审计制度以来，政府绩效审计取得了较大发展。《审计工作暂行规定》、《审计条例》、《审计法》中先后提到了绩效审计；1991年全国审计工作会议上审计署明确提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和‘效益审计’方面延伸”，通过适当的审计评价推动效益的提高，这是我国政府首次提出在审计工作中实践政府绩效审计。

我国政府开展的审计工作较好地融入了政府绩效审计的做法，积极探索了政府绩效审计的路子并取得初步成效，但是我国政府绩效审计工作的开展仍然不尽如人意。主要体现在以下几个方面：

第一，工作量比重低。政府绩效审计应该是政府审计工作的主流，纵观西方各国，英国在35%以上，澳大利亚在50%以上，美国更达到了90%以上。我国政府绩效审计工作量占政府审计工作量比重较低，还不到一个百分点。

第二，审计人员知识落后。目前，我国政府大部分审计人员只具备财经和审计方面的知识，但是绩效审计具有独特的方式和特殊性，所以审计人员必须掌握多元化的知识结构，也可以在审计机关中引进非财经类的工作人员使审计机关的总体知识结构可以满足绩效审计的需要。

第三，审计绩而不效。政府绩效审计包括事前审计、事中审计和事后审计三个阶段。目前，我国进行的绩效审计绝大部分是事后审计，事前审计尚不多见，而事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节以推动被审计单位实现潜在利益的则更为少见。

由于我国在思想观念、法制基础、标准规范、人员素质和技术手段等方面不健全，当前并不具备全面开展绩效审计的条件，但仍可循序渐进。当前制约我国政府绩效审计发展的因素主要有以下方面：

（一）观念的束缚。自从审计工作在我国开展以来，财务审计始终占据主导地位，这使全社会对绩效审计了解比较少。传统观念认为政府部门并不能直接创造财富，所以对其活动的经济性、效率性和效果性都忽略了。但实际上政府部门作为国家的管理者，他们的任何一项决策出现失误都会对某一行业甚至整个国民经济的建设造成重要经济损失，他们工作效率的高低、工作结果的成败制约着整个国民经济发展速度的快慢和效益高低。

（二）体制不健全。随着经济的发展，我国政府的体制改革也取得较大的成就，逐渐由“权力型政府”转变为“服务型政府”，但不得不承认的是，在政府审计体制方面还没有取得令人满意的成果，我国政府审计体制仍然沿用“行政模式”。

（三）没有适合的审计方式。针对不同的审计对象不能提供一个统一的审计准则和审计程序，审计人员可以在工作中灵活选用与被审计事项相适应的方法。这虽然给审计人员提供了自主选择的余地，但是也使审计风险加大。

二、我国开展政府绩效审计方式探索

虽然我国尚不完全具备开展政府绩效审计的条件，但我们可以利用现存的有利条件在探索中开展这项工作。

（一）相关基础准备方面

1、选择合适的项目。我国绩效审计开展时间不长，审计人员无论是在技术水平还是经验方面都不足，我国也没有固定的审计比较标准可供审计人员参考，公共资金本身的效果性更加不容易把握，所以在选择审计项目的时候要遵照循序渐进的原则。由于有的项目的效果存在不同层次的要求标准，有的项目的效果性在短时间内难以凸现，因此在开展的初期选择技术较为简单、评价标准比较明确、效果直观易见的项目进行审计，在积累了一定的实践经验后逐渐向复杂的项目过渡。

2、审计中辩证思维的运用。政府绩效审计要求将经济性、效率性、效果性进行综合考虑，有时三者之间会发生矛盾，如何平衡三者的关系达到最优评价结果，这就需要我们运用辩证性的思维。运用一个例子则可以更好地说明这个观点。

2004年的希腊雅典奥运会为这个现代奥林匹克运动诞生地带来了全世界的赞誉，令人回味无穷，他的效果性毋庸置疑，但是从经济性的角度去分析则令人不乐观。最初，雅典人对本届奥运会的预算是46亿欧元，之后很快增加到60亿，而到最后竟然无法给出一个确切的数字，到底总共投入了多少资金。奥运会后，奥运场馆设施的维护每年需付出170亿欧元。虽然希腊政府准备将大多数的体育场馆转为民用，有的变成水上乐园、演出中心，有的全部出售，但是对于欧洲最贫穷的国家之一的希腊来说，这显然是一笔昂贵的支出。雅典奥运会可能使该国出现360亿欧元的赤字。

用绩效审计的方式去评价雅典奥运会这个整体的大项目时不难看出，这个项目非常不经济、不节约，但是他却具有极佳的效果性。如果当地政府只是单独去建筑某些体育场馆那一定经济适用，但是这些建筑却无法达到其作为奥运整体项目一部分时所能发挥的作用。所以，在做出绩效审计结论时要综合考虑三方面因素从整体性把握。

（二）如何开展政府绩效审计

1、审计方法和审计方式的种类。目前，世界上主要存在以结果为重点的审计方法和以问题为重点的审计方法，从上到下的审计方式和从下到上的审计方式。

以结果为重点的方法主要关注被审计单位有关目标与要求是否达到、取得了何种成果。他要求审计人员将所发现的被审计单位的情况与审计前确定的审计标准和既定规范相比较，若比较结果偏离了审计标准和既定规范则提出审计建议以帮助被审计单位消除偏离。

所谓从上到下的方式也称为“所有者的角度”，他着重于政府的要求、意图、目标和期望。而从下到上的方式是一种以客户为中心的角度，“如果公众要求最高审计机关重视对人民和社会团体真正有意义的问题”从下到上的方式可以满足这种要求。

根据我国的实际情况，我国应该采用以结果为重点的方法，从上到下的方式。这是因为，首先我国的审计多为事后审计，审计前并不明确缺点与问题是什么，审计时多从结果入手，将结果与审计标准和既定规范作比较发现偏离后，分析偏离原因从而找到被审计单位可能存在的缺点和问题，其作用更多是提醒被审计单位在以后工作中改进缺点克服问题，所以以结果为重点的方法比较适合我国政府绩效审计。

2、审计过程。首先，收集被审计单位的信息，以便充分了解被审计单位的基本情况：实行符合性测试以检查被审计单位的内部控制制度设计是否合理以及是否得到有效的执行。鉴于我国大部分企业的财务状况并未达到真实有效，所以在实行绩效审计之前有必要对企业财务资料进行财务审计，以确定其是否真实合法；其次，针对被审计情况收集审计证据：审计证据是审计结论与建议的依据，所以审计证据在审计过程中的地位非常重要。审计人员可以通过对人员、财产或事项的直接观察以取得实物证据，还可以通过对相关人员进行询问以获取口头证据，并可以通过对已有证据的整理、汇总、计算、比较、分析、推理等手段取得分析性证据；再次，通过对审计证据进行全面综合的分析，运用对比、量本利分析法、成本效益分析法等各种经济比较和经济分析方法评价被审计单位审计事项的经济性、效率性、效果性。■