我国审计体制改革研究

摘要：随着社会文明的进步和国家经济的腾飞，无论是社会公众还是稳步增长的经济发展都对审计工作寄予了很大的希望，各级政府越来越重视和支持审计工作，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但对审计工作的重要性认识不够，审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实等问题仍然存在，当务之急是完善国家审计制度。本文对此进行了探讨。

关键词：体制 比较 现状 问题 改革 完善

一、引言

国家审计的基本职能就是经济监督，具有独立性。我国审计署设立于1983年，是国务院行政序列中的正部级单位。自政府审计制度被建立以来，社会各界关于政府审计体制问题的讨论就从未停止过，其中，主要提议是将审计署由国务院改为人大领导，提高审计的独立性，更好的发挥审计监督作用。那么，这一提议是否就能解决我国现行审计体制存在的问题呢？我认为，完善和改良我国审计管理体制的关键是需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，对已有的监督资源进行整合，建立健全被审计单位的监督体系，减少和预防经济领域的违法犯罪活动。审计体制是指在讨论审计体质的过程中不能只看其机构设置一个方面，或者只是一味的讨论其级别，更应该注重它的权力的运行情况，配置的合理性等。审计体质即是审计的制度方面的安排。目前，我国审计工作的展开就是依照这一法律法规的。这就要求我国的广大审计工作者，应在马克思主义的基本理论指导下，坚持科学发展观，以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进廉政建设，保障国民经济健康发展为目的，依法实施审计监督。

二、我国审计体制现状及存在的问题

（ 一 ）审计体制现状：行政型审计体制 在首长的带领下，实施审计监督。具体表现为：由县级以上的政府设立审计机关，各个地方的审计机关按照相关的法律文件实行监督权，并且要对上级负责；我们再将其蔓延到整个国家范围内来看就是，审计机关由国务院设计建立，并且对于先关单位的经济进行监督，还有那些相关的政府部门也要接受审计的监督。（1）领导体制。审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。（2）机构设置。我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。（3）审计机关的派出机构。根据《审计法》第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。（4）审计机关负责人的任免和人员配置 。为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。（5）经费来源。审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

（ 二 ）我国审计体制所存在的问题 （1）中央审计力量薄弱。按照现行的财务隶属关系划分，从资金量来看，属于审计署及其派出机构审计的资金量约占全国的70%左右，但是从单位个数来看，大约有3万多个，还不到全国80万个被审计单位的40%。因此，加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督迫在眉睫。但由于目前中央审计力量薄弱，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出。我国地方审计机关没有充分发挥其作用。地方政府对审计工作地不重视是导致地方审计机关未能充分发挥其作用的关键原因。目前，由于历史原因，我国的人治思想比较浓厚，法治思想尚不健全，在这种背景下，审计的绩效由政府领导对审计工作地重视程度来决定。按照《宪法》和《审计法》规定，审计工作应由政府首长直接领导，但是全国许多地方的审计工作是由其它领导分管或协管的，而且不少地方的一位领导同时管理审计工作和财政工作，造成审计管理不善，直接影响审计机关对财政部门的审计监督职能。（2） 透明度差。在审计相关的条文中规定要将审计的结果公布给社会或者相关部门，但是，目前每年还是会有很多的重大案件没有报告出来，这样不仅仅是违反了相关的规定，而且还剥夺了人民的知情权，使得审计部门的透明度下降。在配备地方审计机关领导时相应的素质与能力要求没有保障。我国《审计法》规定：地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导，同时又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关不得做出偏向同级政府的选择。然而，在审计机关领导干部配备上，我国目前有些地方较少考虑审计工作的特殊性，经常未经上一级审计机关的同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。 （3）审计机关工作的独立性受到限制。主要体现在：一方面审计经费得不到保证。根据《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职能所需经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证，”然而目前由于各级政府都把审计机关视为一般行政机关，加上一些地方财政紧张，导致许多审计机关履行职能的所需经费得不到保证，因此，审计工作不可避免的受到牵制，也由此削弱监督力度。另一方面，审计机关向人大委员会报送的材料被过滤。根据《审计法》规定：“各级审计机关建立行使审计监督权，并受政府委托，每年向本级人大委员会做预算执行和其它财政收支的审计报告。然而目前我国的现状是，审计报告在提交人大时必须征得政府的同意，所以有些问题甚至重大问题都被内部消化，因此导致人大最终拿到一份并不完整的审计报告。可见，现行审计机关设置的体制是造成审计机关工作独立性受限的首要原因。审计机关作为政府内部的一个部门，接受同级政府的领导是合乎法理的，但是，在这个过程中，却让一些别有用心的人利用了。同时，审计机关还要接受人大的监督，对同级人大负责。所以，当双重领导发生冲突，审计机关当然会选择对其控制权较大的政府。进而造成独立性受到制约。（4）审计后的问责机制不完善。近年来，屡犯屡审，屡审屡犯的现象尤其严重。出现这种现象的根本原因是审计后问责机制不健全。目前我国的问责机制主要存在两个问题：缺乏一个强有力的问责主体；审计与问责没有很好的连接。

三、我国审计体制改革的对策

（ 一 ）审计体制改革改革必要性 为了使审计体质与我国的经济体制的发展和审计体制改革的发展相互适应，审计体制改革，势在必行。并且，改革和完善审计体质是增强审计独立性，深化审计监督的必然要求。我国目前的审计体质存在着一定的问题，并且影响到了相关监督的效力。但是，在某种程度上来说，审计体制改革也不是那么容易的。特别是权力制衡问题，经过无数事实证明，没有监督的权力是很危险的，很容易助长的风气。因此，改革和完善审计体质，这关系到审计监督工作是否能够进一步提高，是否能不断深化。这也是我国审计体制能够健全发展的迫切要求。

（ 二 ）审计体制改革改革方案 有学者认为，双重领导下的行政审计体制是造成审计机关独立性薄弱的根本原因。学者们提出多种改革方案，主要有以下观点：一部分学者认为审计机关隶属于人大常委会的改革模式是可行的，各级审计机构成为本级人大常委会的一个常设机构，即各级审计机构由原来隶属于政府改为隶属于本级人大常委会；一部分学者主张实行“一府三院”的改革模式，即政府、检察院、法院、审计院。直接接受全国人民代表大会和地力各级人民代表大会的监督对对此负责，地方各级审计机关接受上级审计机关的业务领导。审计长由国家主席提名，经全国人民代表大会决定、直接由国家主席任免，全国人大闭会期间，则由全国人大常委会决定。这样一来，审计署的独立性便得到大大提高；一部分学者主张实行审计机构独立型的改革模式，即建立一个不涉足立法、司法、行政活动的独立存在的国家审计体制，赋予审计机构最多的独立权；一部分学者提出升格型的改革模式，即将审计署的规格升高半级，审计长的职位相当副总理或国务委员。并延长审计长任职期限。即通过提高审计署的规格和级别提高其独立性；一部分学者主张“双轨制”改革模式，即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织，人大所属的审计组织主要从事预算审计工作，政府所属的“审计署”主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作。这种模式可以更好的使审计机构履行预算与监督的职能；一部分学者主张审计机关实行垂直管理，即把地方政府审计机关的双重领导体制改为单一的垂直领导体制，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署的领导；一部分学者主张“监审合一”的改革模式，即主张将审计署与监察部合并起来建立审计监察院并提简其行政级别；一部分学者主张微调式改革模式，即认为现行审计体制是符合中国的基本国情的，审计体制目前存在的问题可以通过制度修补的力式进行完善，而不需要大刀阔斧的改革；还有一部分学者主张先改良后改革的模式，先在行政体制进行合理的改良，待时机成熟，再进行大范围的体制改革。

（ 三 ）审计体制改革改革措施 笔者认为，首先要肯定的是，审计机关隶属于政府是符合我国的国情的。而对于现行存在的问题，可以通过对体制、制度、机制的完善来加以解决。（1）增加参与制定经济法律法规权。目前，我国正在发展社会主义经济市场，当然也取得了相当的成果。但是，由于我国的经济体制不是很健全，而且，相关方面的法律法规不是很完善，对其经济的发展还是有着很大的影响。所以，为了确保社会主义发质的权威性以及维护法制统一，我们必须加强立法环节的控制以此来保证立法质量。而作为经济监督部门，审计机关参与相关法律的制定，在这方面发挥着重大的作用。为了提高经济立法的质量，应该及时修改相关法律条规，即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时，审计机关有权参与，有权充分表明自己有意见。（2）明确政府审计职能 。对于审计工作的要求和重点就是要不断地随着政府和党的工作变化而变化，但是，相关的审计人员在技术手段，有关部门的配合上却没有做到与之呼应，这样在某种程度上就加大了审计的风险，也拉大了期望差。要想全面的展开审计工作就必须从审计的工作流程、以及结果的处理等等方面，并且设定严格的程序。审计只能在法律范围内活动，并且不能做超却其范围的事情。这样一来就可以更好更清楚让相关人员认识到审计工作的性质，这样就对审计工作的顺利展开及其有帮助。（3）开展反经济犯罪审计和调查 。目前我国在不断的加大对于重大违法违规和经济犯罪问题查处的力度，以此来促进廉政建设，从而来维护国家资金和国家资产的安全，这仍然是政府审计工作的突出重点。因此，鉴于这种形式，有必要形成由政府审计为首，各个部门联手的反腐组合，从而来实现我们坚决发对腐败，彻底打压腐败的决心。在某种程度上来说，成立这个组合，将相关的司法，公安，检查，审计部门全部结合起来，更大范围的杜绝了那些腐坏行为，并且更能及时发现经济犯罪行为，对重大经济犯罪行为进行审计及调查并提讼。（4）调整审计隶属关系，确保审计监督独立性。独立性是审计的最大的特征，所以在改革审计体质中，应该建议在地方政府也建立相关的审计机关，这样一来就可以在地方直接实施监督权，从而节省了以前的向上级报告的环节，也节省了时间，提高了办事效率。但是在实质上还是地方审计机关要接受上一级审计机关的领导。同时为了最大程度上的体现审计的独立性，就应该将其从政府的“庇护”下完全释放出来，让其直接向全国人大常委和全国人民代表大会报告相关的工作，从而保证它和政府齐平的，隶属于立法机关的国家审计。对国家财政的监督审计就是国家审计的主要职责，其中最重要的就是对于国家立法机关所批注的资金以及公共的理财进行监督。这样也就意味着，国家审计完全和政府脱离，从而独立了经济监督权以及财政资金的管理者使用者之间的审计关系，成为真正独立意义上的外部监督，在客观上保证审计组织的独立性。（5）建立健全审计后问责机制。建立人大对被审计部门的问责机制，建立与完善审计机关与检查部门的协调机制，妥善解决审计问责机制中存在的两个主要问题，从而遏制违规使用财政资金的问题，从组织上保证各机关工作地协调。

（ 四 ）审计体制的完善 （1）应该实行省级以下的直接有领导管制的立法型审计体质，同时还要调整地方与中央审计的关系。即各地方的审计机关可以管理地方的财政资金的监督，而审计署管理中央财政资金，各尽其职，加强了监督的力度，但是各地方审计机关还是要接受上级领导的管制，这也就是所谓的：垂直领导体制。这样的体质，由上级管制下级，下级服从上级的指示，各个机关相互合作，相互配合，在很大的程度上提高了中央，地方两级财政资金的管制力度，而且环环相扣，减少了漏洞，使得审计机关的系统得以加强完善。（2）制定审计组织法。对于审计机关内的相关人员的罢免，设置机构的成立，岗位资格认定等方面都建立相关的法律条例。为了其与审计体制相适应，应该规定：由上一级级的审计人员来负责提名，而由本级人大代表来决定是否任用，而且及时向上级相关机关上报。与此同时还应该加长审计长的任期时间，这样在一定程度上也保障了审计长的工作的独立性。并且在其任职期间，相关的审计负责人员不能够随意被任免，只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。（3）在行政型审计体制下，强化办事处的职能。为了方便国家审计机关对中央财政，财务收支等进行审查，成立地方派出机构。这样的话，地方办事员就可以代表审计署来行使一定的监督权，并且对相关的地区进行监督，这样，在某种程度上就增强了相关单位的审计的监督权。但这也要求我们在建立立法模式审计体制的同时，加强对驻派地办事员的职能要求，方法如：一，加强派往地方上办事员的素质训练，加强其责任感的训练，同时在人数上也要有所增加；二、对他们进行相关的办事知识增加，像是那些重大的事情不要擅自做主，立即向上级反映，再做处理。

四、结语

审计体制改革是一项需要长期工程，需要结合我国经济体制和我国的国情。根据我国现有的国情及其改革的方向，不断地调整国家审计的管理体制和工作重心，将现有的审计基础的利用率达到最大化，还可以减少一些不必要的动荡，减少改革带来的风险，可以扩大审计事业的迅速发展。这是提高国家审计工作质量的唯一出路。从长远的角度来看，我国建立立法型审计体制是从根本解决问题的办法，其在最大程度上保证了审计的权威性和独立性。并且审计机关可以在不受个人或者其他部门的干扰下独立实行自己的审计所特有的监督权，在没有任何干扰的情况下，更能做到公平，公正。目前我国最最重视的就是民权，这样既能促进相关机构的工作负责认真，也能满足大众的参与权，知情权，同时也改善了审计的执法环境，提高了办事效率。

参考文献：

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