政府自利性的理性审视透析

摘要：政府具有公共性和自利性双重属性，公共性是政府自身内含的一种根深蒂固的价值理念，长期以来为学术界关注和论证，但是对政府自利性进行详细、系统、深入的剖析则是当代公共选择理论的重要贡献。正是由于这一理论关切的非同步性，更需要我们从理性、实然的视角来透视政府的自利性及其与公共性之间的矛盾和冲突。从根本上说，这种冲突的化解有赖于在政府利益与公共利益之间建立一种激励共客机制。

关键词：政府自利性；公共选择理论；激励共容

政府作为公共利益的代表者、维护者和实现者内在地具有公共性的基本属性，而且政府受到自身利益的驱使，也具有自利性的典型特征，但是对政府公共性与自利性的理论关切与研究是非同步的。

因为按照西方传统政治学的观点：“政府作为全体公民权力的委托、行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益”，政府及其工作人员是完美的利他主义者，政府应该是公共利益的代表，不应该有自身的利益。直到当代很多学者仍然秉承政府利益即是公共利益这一理念，美国政治学家亨廷顿就认为：“政府利益就是公共机构的利益，它是组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。”由此可见，长期以来，人们想当然地认为政府公共性是政府的根本属性也是唯一属性，这种想当然的思维逻辑使人们仍然陶醉于对政府公共性价值的浪漫期待之中，同时也限制了人们的视线和思维。对政府自利性的发现与研究要比对政府公共属性的描述和论证晚得多。对政府自利性进行详细、系统、深入的剖析是当代公共选择理论的重要贡献。正是由于这一理论关切的非同步性，更需要我们对政府自利性进行理性的审视。

一、公共选择理论对政府自利性的解释及-其适用性

贯穿在公共选择理论模型中有两个基本的要素：一是所谓的“经济人”模型，二是政治市场的概念，公共选择理论对政府自利性的揭示也是从这两个方面展开的。

(一)公共选择理论对政府自利性的解释

“经济人”模型假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时每一个参与者都从自己的偏好出发，选择能给自己带来最大收益的机会和最有利于自己的活动方式。“政治人”与“经济人”一样也是利己和理性的，“个人的行为天生要使个人效用最大化，一直受到他们遇到的抑制为止，倘若真的要做分析，起作用的具体论点必须放在效用机能上。个人必须像计算或期望那样，追求他们的自己利益，即狭义的以纯财富状况衡量自己的利益”。家庭和企业中追（整理）求效用最大化和利润最大化的自利个人同样也是政治系统中的成员。“当个人由市场中买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品行不会发生转化。”由此可见，在公共选择理论的视野里，政府具有自身利益，是一个追求自身利益最大化的自利性的主体。

政治市场的概念意味着政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民(选民)就像消费者，选举制度就像交易制度，选票就像货币。在政治市场里，人们建立起契约交换关系，一切活动都以个人的成本一收益计算为基础。政府的政策制定者(政治家、政府官员等)同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益。公民由于无力支付了解政治的成本，他们作为有理l生的人往往不参与投票，由此决定普通选民对特殊利益集团的制约作用是非常有限的。在这种情况下，政府往往为代表特殊利益集团的政策制定者(政治家、官僚等)所操纵，由此滋长了种种经济和政治弊端。

既然政府是追求自身利益最大化的“经济人”，那么政府官员在政治市场交易中就存在奉行机会主义策略的可能性，也就是说“经济人”假设本身内含了机会主义倾向。一方面由于人的理性能力是有限的，政府官员与社会公众之间存在着严重的信息不对称，政府官员就可能利用其信息优势谋取私利；另一方面，在有限理性的约束条件下，每一个“经济人”都不可能充分认识普遍的机会主义倾向最终会损害所有人的利益，因而一旦有人借助机会主义行为获利，这种行为就会在政治市场迅速传染。基于“经济人”的逻辑，布坎南甚至明确否认公共利益的存在，他对公共利益这种说法是很不赞同的。既然独立的个人有其自己的利益，那么，公共利益之说就是无稽之谈了。

(二)公共选择理论对政府自利性解释的适用性分析

公共选择理论从“经济人”假设出发，推演出政府自利性的属性，被现实生活中大量存在的政府及其官员追求自身利益最大化的行为所证实。究其原因在于政府是由现实中具体的而非观念中抽象的个人组成，尽管物质利益并非人的唯一目标，但不得不承认，在现有文明条件下，经济利益不可避免依然是个人效用函数最重要的变量。政府自利性就是通过政府官员维护、追求自身利益而表现出来，换言之，政府自利性的属性归根结底是人的利益要求和愿望。马克思曾经指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。所以，必须充分考虑到自利动机对政府官员从事各种行为的影响。从这个意义上讲，政府自利性假说，作为公共选择理论研究政治现象的一种纯粹的分析方法，将逻辑分析与道德评判区分开来，在很大程度上揭示了政府自利行为的真实过程，依然具有重要的启发意义。

但是公共选择理论将人的行为逻辑抽象化为个人利益最大化，是公共选择理论的政府自种胜假设所遭受的最大诟病。如同休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德所分析的那样，个人动机中既含有大量的对物质利益的自利的欲望，也“普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。在现实生活中，人的行为动机是一个多元复杂的结构，意识形态、家庭和党派利益、种族、宗教、国家等方面的考虑，往往都会压倒个人的物质利益计算，因而个人利益最大化并非人类行为取向现实性的反映。就此而言，可以说“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。比如政治行为与经济行为还是有区别的，政府官员在政治活动中，一般不直接承担其行为所产生的成本，也不独享其行为带来的收益，那么就大大减少了成本一收益计算的可能性。至于有些公共选择理论学者否认公共利益的存在更是无稽之谈。

通过以上分析，我们可以看到，尽管公共选择理论存在着过于夸大“经济人”范式的分析方法的适用性和有效性的局限性，但是作为一种研究政府行为的分析方法，依然具有重要的借鉴意义。

二、对政府自利性的理性审视：应然抑或实然

任何一种对政府自利属性及其行为的理性审视，都必须建立在合理的参照系统上，建立在对审视对象的准确定位与合理取舍的基础上。政府代表公共利益是其不可推卸的职责，与此同时，政府的自利行为也是不容忽视的客观事实。但是有些学者囿于伦理道德的局限，明确不赞同政府自利性，并认为自利性的概念只适用于私人领域。客观地讲，这种观点往往对政府自利行为缺乏一种现实的关照与理解。

对于政府的自利属性及其行为是应当基于一种理性、实然的态度，还是基于应然的、对政府追求公共利益等美好价值的浪漫期待?坦率地讲，对政府自利性的理性审视需要将逻辑分析与道德评价进行区分。马克思当年就曾高度评价马基雅维利把政治学研究同道德批判区分开来，并认为这是政治学成为一门科学的前提。毫无疑问，从价值应然的角度讲，政府及其掌握公共权力的政府官员应当是没有私利的“公仆”，在现代民主政治条件下政府自利性是违背政府产生和运作的内在逻辑的。然而从实然分析的角度看，只要我们正视现实，政府自利性的存在就是一个无法否认的事实。实证性的学术研究恰恰是要揭示政府行为的真实过程，无论这种过程是否违背人们对政府行为的正当期待。按照新制度主义的逻辑，制度安排是人的行为选择的基本约束条件，因此，人的行为模式在很大程度上是制度安排的产物。我们可以说政府应当是“公仆”，但是公仆的行为逻辑需要有相适应的制度环境，在缺乏这种制度环境的条件下，政府的自利属性就很难被排除。恩格斯就曾指出，“以往国家的特征是什么呢?……随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”之所以如此，因为缺乏相适应的制度环境，所以后来，马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验提出“公仆”的概念时，就提出了一套造就“公仆”的制度前提。

从某种意义上讲，人类社会往往只能在一种二律背反的困境中做出选择，历史的进步总是伴随着不得不付出的代价，同样，政府本身就存在着公共性与自利性持久的冲突。委托理论对这种二律背反做了形象的比喻，在政治委托中，公众作为政治委托人，是国家的主人，而政府则是服务于公众的“公仆”。一旦公众授权人管理公共事务，政府作为公共权威的体现者处于管理主体的地位，而公众的现实地位就从政治委托人演变成了公共权威的服从者，成了被管理者。在政府的权力运作缺乏有效的制度约束的情况下，政治委托人与政治人之间的关系就有可能被完全颠倒，即政府作为人反客为主，成为公共事务管理现实的主人，随意超越范围。一旦这种现象发生，高高在上的政府可能完全漠视委托人的意愿，完全按照自身的意志行事。诺斯也指出：“在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”

政府作为公共利益的代表，管理社会事务，提供公共服务是其基本职能，但是政府作为特殊的公共组织也有为自己生存和发展创造有利条件的属性，即政府除了为社会服务的公利性外，还有自利性，无可置疑地存在自身利益。对于政（整理）府的自利性应一分为二：首先，任何个人或组织的行为都源于对利益的追求，利益是个人和组织活动的根本动因，利益是以需求及需求对象的满足为基础的。从这个意义上说，政府作为特殊的公共组织对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，无可厚非。政府对公共利益的追求也是以满足自身需求为基础的，换言之，没有利益支撑的公利行为是虚幻的、短暂的、非理性的。其次，政府自利性从属于公共性，应该受到限制。公共性是政府存在和发展的基础，具有本质性、基础性和整体利益的特征；而自利性作为公共性的派生物，具有非本质性、从属性和局部利益的特点。当二者发生冲突时，政府的自利性必须服从全社会的公共利益，同时，政府的自利性必须限制在合理的范围内，任其扩张必然导致对社会公共利益的侵蚀。

三、政府的公共性与自利性之间的关系：激烈冲突抑或激励共容

国内很多学者在对政府自利性的研究中，通常将其划分为地方政府的自利、政府职能部门的自利和政府组成人员的自利，这三种政府自利行为相应地形成各级政府的利益、政府部门等小团体的利益、政府工作人员的个人利益三种利益形态，这表明政府在主观上就存在着追求自身利益与公共利益的持久矛盾，甚至在特殊情况下，政府自利性急剧膨胀，置公共利益于不顾，造成公共利益的巨大损失。因此，一方面，政府作为特殊的公共组织也有为自己生存和发展创造有利条件的属性，即政府除了为社会服务的公利性外，还有自利性，无可置疑地存在自身利益；另一方面，政府自身存在着追求自身利益与公共利益的持久矛盾，有时这种矛盾会激化，走向激烈的对抗，其结果是造成公共利益的巨大损失。如何化这种潜在激烈冲突为和谐均衡?从根本上说，这有赖于在政府利益与公共利益之间建立一种激励共容机制。

建立政府利益与公共利益之间的激励共容机制非常必要。依据现实的逻辑，政府的自利性在特定的范围内可能具有一定的合理性，至少具有一定的历史合理性，如果控制、引导得好，可以起到激励政府及政府官员努力追求公共利益的作用。对政府及其工作人员自利的动机和行为熟视无睹或者一味地严厉地压制都是非理性的态度，也无法实现公共利益最大化的目标。因为完全以“人性恶”为基础的预设需要对公务员采取重罚重奖的激励机制，但是这样的制度安排，其结果可能诱致激励贫困或者激励过剩，都是不理想的。与此相对应的是完全以“人性善”为出发点建立起来的制度安排，实质上是以公共利益的一致性抹煞政府自身利益的特殊性，导致政府自利性与公利性严重的不相容，即所谓的“激励不兼容问题”。欧文·E·休斯在《新公共管理的现状》一文中也指出，“虽然公务员可能受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。”这说明在政府利益与公共利益之间建立激励共容机制已成为行政改革中急需解决的问题。

建立政府利益与公共利益之间的激励共容机制也具有可能性。依据利益主体的纵向关系，可以把利益划分为个人利益、群体利益和公共利益或社会整体利益，群体利益是具有共同个人利益的集合，三者之间，个人利益是群体利益和公共利益的基础。马克思说：“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’个人造成的。”社会契约论认为，个体为了消除自然状态下的敌对状态以更好地实现个人利益，而让渡给政府部分权力，政府通过行使这些权力实现共同利益。可见，公共利益是为了实现个人利益而出现的，公共利益是实现个人利益的工具，没有公共利益的制约与平衡，个人利益也就无法实现。个人利益与公共利益又有相互依赖相互依存的一面，两者之间存在利益连续带，并非非此即彼的简单替代关系。

因此，作为个人利益和群体利益的政府利益与公共利益之间具有内在的一致性，从而为二者之间的激励与共容提供了客观的基础，但是这种激励共容必须是在对政府的自利性进行合理控制与有效约束的前提下。激励共容是利用利益驱动的原理，客观回应政府自身的正当合法性的利益，促进政府利益与公共利益的协调发展，以求得公共利益的有效实现。合理控制与有效约束意味着，政府利益必须限制在合理合法的范围内，从制度上约束政府自利性的膨胀和泛滥。