浅析如何实现政府的公利性与自利性的激励兼容

摘要：管理社会公共事务、提供公共产品是政府本身的固有基本职能之一，体现了政府公利性的一面，也构成现代民主政府的本质属性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本质的属性。这种属性客观存在，并且有扩张的可能。本文探讨了政府自利性的各种表现形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的方法及控制政府不合理自利的若干对策建议以及激励兼容。

关键词：政府的公利性；政府的自利性

从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的确不存在自利性。但是换一种角度来分析，政府是由现实中的具体的个人组成的， 而不是由观念中的抽象的个人构成的。所以， 政府自利性就通过政府官员维护、追求、争夺自身利益而表现出来。政府公利性与自利性之间是主要矛盾和次要矛盾的关系。当政府在面临利己与利公的两难选择时， 政府如何在自利性与公利性的动态博弈中获致适度均衡， 是困扰我国行政管理改革与发展的一个重大问题。

一、政府自利性的现状表现形式

（一）地方各级政府的自利。地方各级政府在中央政府的领导下，实施本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式：

1、 东西部地区政府利益之争。地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这就引起社会整体资源配置的不均衡问题，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利，有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。西部大开发，对于东部和西部来说都是机遇，会给双方带来巨大的利益。但是，我们必须看到东部地区政府鼓励本地的企业去西部开发，他们把资金、技术、市场渠道带到西部，一个重要目的是盈利。

2、上下级政府的利益之争。上下级政府都是行政管理组织，对于相同的公共事务都有管辖权。按理上下级之间管辖的权限是很明确的，但是为了经济利益或是减少工作量的自利需要，上下级政府之间也会为了自利而出现冲突。

（二）政府职能部门的自利

1、 政府职能部门执法产业化。政府职能部门享有社会事务的管理权，职能部门执法的本质就是服务，就是为广大纳税人提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。

2、政府职能部门与地方政府争利。首先，职能部门与地方政府在政治上争权。我国政府职能部门大多实现双重从属制，既要服从地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割体制，在某种程度上为职能部门争利创造了条件，某些职能部门借口有些事务由上级职能部门直接指导，不与地方政府协调，独自发文，擅自执法，与地方政府争夺地方事务的管辖权，产生行政越位现象。

（三）政府组织成员的自利。在现实生活中，每个社会成员都有自己的利益需求，而全体社会成员存在着某些共同的需求，但各个社会成员或不同的社会集团又有各自不同的利益需求，但社会都不可能充分满足一切人和团体的需要。而政府组织成员的自利主要通过组织的自利得到满足，公务员既是行政权力的行使者，又是普通公民，具有为自己谋取利益的优越条件。人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争，准备为取得高级享受而放弃低级的享受。一些成员利用行政权力谋私利，干违法乱纪的事，那不仅是自利的膨胀，更是对社会的犯罪。

二、政府自利性带来的问题

（一） 政府自利性导致政府实有职能的扩张。实有职能简单来说就是政府在运转过程中实际所承担的职能。在政府在自利性的强烈驱使下，从自身利益出发对市场、社会和个人进行全面直接的干预或介入， 从而导致政府实有职能的扩张。这主要表现在以下两方面：

1. 政府越俎代庖， 僭越市场规则。不少政府总是热衷于用行政干预手段来代替市场机制的作用， 沿袭计划经济体制下的工作方式来处理经济事务， 尤其是对国有企业推行父爱主义， 从而造成了政企不分的严重后果。

2. 政府对公民私人生活的广泛干预。政企不分、政社不分、政民不分， 实际上是政府自身利益渗透和过度膨胀的结果。政府与其相对应的企业、社会、公民之间的关系愈是模糊不清， 则政府可活动的空间、可选择的余地以及可创设的租金就愈大， 政府职能也伴随着政府追求自身利益的强烈冲动和导向偏好而相应地扩张。

（二） 政府自利性导致政府应有职能的萎缩

1. 政府基本职能被边缘化。虽然近年来我国各级政府在承担基本职能方面比以前更加积极认真， 绝对投入在不断加大， 但相对于基本职能的重要地位来说， 其在GDP中的比重明显偏少， 基础教育在整个教育投入中的比重更少。而地方政府由于追求显性政绩的内在冲动更为强烈， 需要数字化的账面政绩为其仕途发展铺路搭桥， 因此， 地方政府在承担应有职能时选择政绩工程是不难理解的， 政府基本职能由此被边缘化。

2. 政府主要职能被异化。在和平与发展成为时代主题的国际环境中， 在我国市场经济体制逐步建立健全并日趋完善的基础上， 在社会转型的大前提下， 政府职能中的政治职能被剥离出来， 且退居次要地位， 政府自利性导致政府公共管理职能发生了异化。

三、激励兼容对策：政府自利性扩张的控制与制度安排

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必须界定政府合理自利的范围。

1.从中央政府与地方政府关系上界定政府自利的合理范围。地方政府合理的自利是地方政府发展地方经济的一个重要动力，中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府满足自利采用合理的途径。处理中央政府与地方政府的关系的最重要手段，是用法律明确中央政府与地方政府的权限划分，对于地方政府的权限越明确具体，地方政府的自利也就能更准确地界定。

2.从政府与企业的关系上界定政府自利的合理范围。笔者认为，政企关系应从体制上彻底动手术，实行体制变革才能从根子上解决问题。对待企业问题政府管理失效是客观的，可引入政府体制改革中“小政府、大社会”的方法，彻底将企业交给社会中介组织去管理，政府只管公共事务，企业的“私务”交给社会中介组织，政府加强对中介组织的监管。

（二）控制不合理的政府自利

1.扩大公民对公共行政的参与。拓展公民对政府过程的参与深度和广度，特别是不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府的公共管理活动中，能够比较充分地表达和自己的合法权益意愿。

2.量化自由裁量权减少政府不合理自利。通过量化自由裁量权，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，行政相对方就能较好地控制行政主体的行为，也就在相当程度上抑制政府不合理自利的恶性膨胀。

3.建立互相监督和制约的权力平衡机制， 使权力制约成为保障政府依法行政的基本制度， 从而有效规避行政权一权独大的局面。诚如洛克指出的： 在一切情况和条件下， 对于的强力的真正纠正办法， 就是用强力对付强力。

解决政府利益双重属性不兼容问题的关键在于能否建立健全兼容的激励机制和高效的约束机制。激励兼容， 意味着及时并客观地回应了政府自身的正当合法利益要求， 在公共利益得到有力保障和有效维护的前提下， 力求达到政府自身利益与公共利益的协调发展， 使二者始终保持着合理、合法和公正的关系。有效监督， 意味着科学合理地将政府的自利性置于公开、公正、公平和透明的监督制约机制之下， 从制度安排上约束自利性的膨胀和泛滥。只有同时做到激励兼容与监督有效， 才能处理好政府自利性与公利性的矛盾， 才能进一步为政府自利性所带来的诸多政府职能问题的解决提供坚实的制度保证。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）