财税政策收入再分配功能与机制

改革开放以来，我国财政收入和支出规模大幅增加，在GDP中占的比重越大，财税政策对居民收入再分配的影响就越大，产生影响的机制有的直接，有的间接。直接影响居民收入的财税政策就是财政转移性收支政策，转移性收入政策是指政府通过行政手段无偿向居民或企业部门获得转移性收入；转移性支出政策是指政府通过行政手段无偿向居民提供收入补贴。通过收入和支出手段，直接调节居民的收入分配，通常转移性收入政策起到调节高收入的作用，即“削高”；转移性支出政策起到提高低收入的作用，即“提低”。按照国民收入核算的再分配项目，转移性收入政策主要包括税收政策和社会保障缴费政策。转移性支出政策主要指社会保障支出政策。本文就这几项政策，从一般理论分析的角度，介绍其调节收入分配的功能和作用机制，为我国的财税政策改革提供借鉴。

一、转移性收入政策

税收政策是财政收入政策收入中最重要的手段，对收入分配调节的作用直接有效，主要通过税种、课税对象、税率、减免税等税收制度的特定设计来实现对收入分配的调节。从调节收入的角度，税收种类可以分为直接税和间接税，前者主要包括所得税、财产税、社会保障税和遗产税；后者主要是增值税、消费税和营业税，对收入的调节功能主要通过直接税实现，因此，也会被称为收入税。

（一）个人所得税

第一，个人所得税的调节功能。个人所得税以个人收入为税基，税收归宿明确且转嫁困难，调节个人收入效果显著。因此，个人所得税在世界范围内，都承担着重要的调节收入的功能。个人所得税的税率，通常采用的都是累进税率，边际税率随着个人收入水平的提高而上升，累进性非常显著，只要课税范围和模式设计科学合理，课税依据反映真实的收入水平，个人所得税能够体现税收公平，达到缩小高低收入者之间的收入差距的目的。第二，个人所得税调节收入的机制。在实践中，影响个人所得税调节效应的决定因素在于税制模式的设计，其中，主要有两方面：一是税率的累进程度，同等情况下，个人所得税的累进程度越高，高收入者的平均税率比低收入者的平均税率就高出越多，高收入者和低收入者之间的收入差距就会缩小越多，收入调节效果越明显；二是税收的收入规模，同等情况下，个人所得税占国民收入的比值越大或者占总税收的规模越大，对国民收入的干预力度就越大，越能够改变收入分配格局。只有个人所得税成为税制中的主体税种时，才能有效的发挥对居民收入差距的调节功能。除此以外，个税的起征点、免征额、费用扣除、减免税、税收抵免等都能影响个税的调节效果。第三，个人所得税分配效应的实现需要具备一系列的社会经济条件。其一，社会经济发展水平，个人所得税需要有充足的税源，才能发挥其调节作用，因此，只有在社会经济发展到一定程度，居民个人收入上升到一定高度，个人所得税才能具有足够支持调节的规模。世界各国的历史经验证明，个人所得税的规模与经济发展水平呈正相关，经济发展水平高的国家其规模较高，经济发展水平低的国家其规模较小。其二，税收征管水平，个人所得税包含的种类繁多、内容复杂和计算繁琐，较其它税收征收成本较高，对征管水平的要求较高，要有高素质的税务人员，还要有高效廉洁的税务机构，并且有现代化科学的管理设备和管理方法。其三，会记核算制度，个人所得税的征收，要以个人收入信息有效获取和收支状况的有效监管作为基础，否则，个人所得税就是“无水之鱼，无本之木”。要实现对个人收入的有效监控，必须对经济活动的生产、分配、交换、消费等环节进行全面、可信的计量。其四，纳税遵从度，有效监管个人所得税是个人所得税征收的基础，但是全社会的个人收入不可能全部依靠被动监管，纳税遵从更为重要。因此，完善个人所得税制度，要求建立高效的自行申报纳税制度，当社会公民具有了一定程度的社会责任感、法律意识、社会规范意识后，才能真正提高公民的纳税遵从度。依据以上的条件，社会的经济发展水平是个人所得税制度发挥作用的重要前提。因此，在发展中国家个人所得税制度发挥的作用要小于发达国家。尽管个人所得税在调节收入差距方面具有得天独厚的优势，还是有一些学者不主张我国现阶段过多强调个人所得税的收入分配功能，认为发展•财税论坛中国家发展税收累进性会导致税收成本过高而受益太低。

（二）财产税

第一，财产税调节收入差距的功能。财产税是以一定数量或价值为课税对象，向财产所有权或占有权的拥有者课征的税收。个人所得税是对收入的流量课征，财产税在收入的保存环节课征，与个人所得税相互补充。收入的流量和存量相互转化，流量的差异导致财产存量的分化，财产存量的差异又会引起流量的分化，所以，收入的存量和流量都是调节收入不可或缺的环节，二者相互补充，形成对收入多方位的监控，有效调节收入分配。第二，财产数调节收入差距的机制。财产税的课税对象可以分为特定财产税、一般财产税和财产转移税。特定财产税一般针对房屋、土地、车船等少数几类大额财产征收。课税面较窄，税率一般为比例税率或定额税率。具有税源稳定，税收收入稳定的重要特定。一般财产税指对个人或公司所拥有或占有的全部财产净值进行综合课征，通常会对一定价值以下的财产免税，而且允许债务扣除。财产转移税是对财产所有权发生变化的财产价值进行课税，如遗产税、赠予税和继承税，这些税收通常都实行累进税制。特定财产税和一般财产税的课税对象决定了其累进性。特定财产税以大额财产作为课税对象，一般财产税给予财产的最低限制和免除额，都决定了纳税人是高收入人群，因此，具有调节收入分配的作用。财产转移税实行的累进税制决定了其累进性，可以缩小收入差距。财产税可以有效地贯彻立法者的意图，又由于具有明显的累进性，所以，可以达到调节收入分配的政策目标。第三，财产税发挥收入调节功能也存在一些缺点，最大的难度在于税收征管。财产税的难点在于财产价值难以评估。财产税是以财产作为课税对象的，一般是从加计征，应税财产的价值由税务机关评估，如何克服评估时会出现的主观性和随意性是必须要解决的一个难题。同时，财产价值的评估有时需要非常专业的知识，需要专业人员的协助，就很大程度上增加了评估的难度和成本。其次，课征财产税要求有完备的财产登记制度，这限制了财产税的征税范围。

（三）社会保障缴费

社会保障缴费是指为社会保障筹集资金而向缴纳人无偿收取的缴费。在西方很多国家，税收形式征收，与社会保障缴费本质是相同的，因此，也称社会保障税，本文统称为社会保障缴费。第一，社会保障缴费调节收入差距的功能。我国称为社会保险缴费。社会保障缴费通常由雇主和雇员共同缴纳。课税对象主要是雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主的收益额。因此，有时也称为工薪税。社会保障缴费的目的是保障低收入阶层生活，体现社会公平的要求。但是，社会保障缴费的征收方式也会对收入分配产生影响，对收入差距的影响具有累退和累进双重性，从一般经验来讲，其累退性为主。第二，社会保障缴费调节收入差距的机制。社会保障缴费对收入差距的影响主要取决于具体的税基和税率的设计。社会保障缴费的征收方式，有两种设计方式：一是采用比例税率，一般有上缴的上限和下限，也不会排除其它缴款人的收入情况和人力状况，这种设计使得低于下限的低收入者要按照最低标准进行缴费，高于上限的高收入者按照最高限额进行缴费，这样导致了低收入者缴费比例高于高收入者，社会保障缴费就具有很强的累退性；二是设置免征额或实行累进税率，在最低线以下免交社会保障缴费，这样就增加低收入人群的福利，有利于调节收入差距，降低社会保障缴费的累退性。在通常实行比例税制，又没有扣除额和免征额的调节下，社会保障缴费对收入差距的影响体现为累退性。

二、转移性支出政策

财政转移性支出政策主要也就是社会保障支出政策，是再分配最重要的调节收入的手段，主要目的是为居民提供基本生活保障，这正是提高低收入的主要手段。世界各国的经验都表明，社会保障支出政策是最有效的再分配手段。根据世界各国社会保障机制体现的共同点，社会保障可以总结为：以政府为主体，依据法律法规，通过国民收入再分配的手段，对公民由于各种原因造成的生活困难给予物质支持，保障其基本生活的制度。狭义的社会保障是以满足人们生活的最低保障为标准的，主要包括养老保险、工伤保险、失业保险、残障保险、疾病保险等，广义的社会保障体系包括由社会保险、社会救助、国家财政资助的福利、家庭津贴及社会保障中的补充项目。广义的社会保障体系保障公民生活安全和社会秩序稳定，促进经济和社会协调发展。不同国家、不同地区社会保障体系所包括的内容不同。第一，社会保障调节收入差距的功能。社会保障调节收入分配的特点在于，任何社会成员只要当其生活处于困难时，都可以获得社会保障的帮助。而且社会保障直接向低收入或没有收入来源的人群提供物质支持，直接针对低收入和弱势人群，“提低”的再分配效应十分明显，从而达到调节收入差距的目的。还有一类社会保障政策具有普惠性，所有公民无论穷人，还是富人都可以获益，主要原因是排除富人的制度成本过高，也为了体现政策上的人人平等，尽管如此，穷人获得收益的边际效应显著地大大高于富人，对收入的影响程度也大于富人，有利于收入分配公平化。从理论和实际效果的角度，社会保障调节收入的功能和作用被国际广泛认可和验证，是调节收入分配的重要手段。第二，社会保障调节收入差距的机制。社会保障调节收入差距的结果，可以分解为三个效应：代际之间分配效应、家庭之间分配效应和地区之间的分配效应。政府取得保障资金后，可以采用建立基金和现收现付两种方式管理使用。现收现付就是政府一面从正在工作的这代人手中获取资金，另一方面，现在需要保障的上一代人，这种方式是代际之间的转移。高收入家庭缴纳资金多，低收入家庭缴纳资金少，但是，高收入家庭获得保障支出少，低收入家庭相对获益多，所以，这是家庭之间的转移，实现横向的公平。如果地区收入差异大，社会保障标准一致的话，收入低的地区相对高收入地区获得的收益多，这是地区之间的转移。

作者：耿晋梅