美国的大战略——从“911”恐怖袭击到美英进攻阿富汗

一

数天前，经过比大多数人的预料都长久的准备阶段，美军终于偕同英军对本·拉丹在阿富汗的训练营地和阿富汗政权发动军事打击，美国“反恐怖主义战争”由此真正地正式开始。因此，现在是谈论美国政府关于这场战争的大战略的时候了。当然，由于这战争才在军事上打响，所涉及的问题又异常复杂和富含变数，并且具有不少或许可称史无前例的新颖之处，况且大部分内幕中的决策信息被严格保密，因而现在要予以谈论必定带有相当的不确定性、可变性和笼统性。然而，不试图从大战略的高层次和全局角度来概览和透视，就不能较深切地理解和评估9月11日以来美国政府的政策行为，不能较准确地预计它今后的基本战略动向和战略素质高低，也不能较周全、较敏锐地把握国际关系的局部重组趋势，从而较妥当地构思和贯彻我们自己的对策。

首先必须肯定，鉴于下面要谈到的所有各种有关事态，完全可以说布什政府很快就形成了一套大战略，并且大致据此来部署整个广义的反恐怖主义战争，而不是像前些日子里不少美国国会议员、高级外交官、国家安全问题专家和新闻界人士由于政府迟迟不开战而越来越怀疑的那样，没有一个“在它所称的反恐怖主义战争中明确制定了的行动规划”，或用《纽约时报》记者9月底一篇新闻分析的标题来说，“只有撩人的言辞，而无清晰的战略”。1那么，什么是大战略？什么是布什政府当前的大战略？这一大战略同九·一一事件以前人们谈论得很多的各项基本对外政策或战略的基本关系如何？从战略决策本身、而非有关道义或意识形态取向的评判标准来看，布什政府当前大战略的素质如何？在这大战略的框架内，如何看待业已在阿富汗开始的军事意义上的（狭义的）反恐战争？

按照基于悠久和丰富的人类政治经验的经典定义，2大战略是最高层次的战略，国家大战略就是国家政府的这么一种操作方式或操作规划，即自觉地本着全局观念，开发、动员、协调、使用和指导国家的所有军事、政治、经济、技术、外交、思想文化和精神等类资源，争取实现国家的根本目标。或者换句话说，大战略是从国家的根本目标出发，在总体上对所有各种政策手段及其资源基础的把握和综合运用。国家根本目标是大战略的最直接、也最重要的决定因素。这就要求根本目标合理、明确、集中，还要求（这几乎是同义反复）确定国家多项重要目标的至少基本恰当的轻重缓急次序，否则就谈不上有合理、明确、集中和有限的根本目标，一国势必有限的资源便难免不敷所用。大战略的另一个关键，在于目标与手段（可用资源）之间的平衡；或者用两位战略思想家的话说，大战略是“基于手段和大目标这两者间经过深思熟虑的关系的全面行动规划”。3 特别就强国而言，手段和目标不平衡的情况，较多、也最灾难性地发生在目标定得过高过大，以致最终力所不及的场合。大战略还有一个关键，那就是不同类手段互相间的平衡。一般而言，在备战和战争期间，这方面特别重要的是经济、政治和外交三类手段分别同军事手段之间的平衡，而最容易犯、也最容易产生灾难性后果的错误是单纯军事观点。由于这些道理，大战略的精髓也许可以用两句短语来最简洁地表述：（1）大战略的全局观念；（2）政治统帅军事。4用大战略的这些理论性原则来对照，是从战略行为方式角度判断九·一一事件以来美国政府动向的一个根本途径。

二

关于这动向的一个最具决定性的事态，是“九·一一”灾难将一个非常紧迫、非常明确和相当集中的国家根本目标“强加”于美国，而且它非常罕见地一下子就得到了举国上下可称普遍的确认，那就是打击恐怖主义势力，预防对美国及其公民的较大规模的恐怖袭击，并且力争杜绝其可能性。这一点，从九·一一事件发生以来的所有美国政府领导人言论、官方大小声明、民意测验结果以及近乎全部媒体舆论中都强烈地表现出来。新的国家根本目标如此迅速、干脆地一举确立，便同先前相比决定性地简化了美国的对外政策问题，从而在相应的程度上“自然地”便利或优化了战略筹划、能力开发、资源调配以及行动效率。

不仅如此，有一桩至关重要的事实——涉及大战略目标的集中和有限的事实——虽然不那么明显，但从美国政府领导人的一些言论和军事打击的具体目标的性质可以看出，那就是美国政府并不想做实际上根本无法做到、力图去做就必定引起全盘战略混乱和外交灾难的事情：用军事手段肃清哪怕只是在阿富汗的恐怖主义者。除了试图捉拿或消灭本·拉丹及其主要助手以便复仇外，美国在阿富汗的主要战争目的（至少到现在为止）只是粉碎在阿富汗的恐怖主义组织对美国发动较大规模恐怖袭击的能力。甚至捉拿或消灭本·拉丹及其主要助手——这一能力的组织者和指挥者——在相当大程度上也是为此。打击的军事力量，甚至力图消灭其最高领袖奥马尔，主要是因为是这一能力的必不可少的庇护者。美国领导人在九·一一事件发生后，曾不止一次地公开示意消灭政权，但随着军事打击的临近，此一目的在公开声明中逐渐含糊和淡化，直至布什在宣布开始军事打击的电视讲话中仅以“削弱的军事势力”来直接和明确地表述关于的那部分战争目的。5按照国务卿鲍威尔在对阿富汗的空袭发动后不久所作的明确表示，如果被，美国也不背上包办阿富汗战后安排这一包袱，而是要让阿富汗本国的政治力量和联合国发挥主要作用。

还有，美国没有像不少人预计、国防部长拉姆斯菲尔德曾明确示意的那样，在发动对阿富汗的打击的同时或稍后，也对伊拉克甚或还有一些地方动武。6本文写作时，在这方面又有了一项最新的重要事态：布什在反恐战争中最亲密的国际盟友、英国首相布莱尔10日在阿曼首都马斯喀特说：“我们的军事行动集中在阿富汗。我们绝不对其他任何国家采取任何军事行动。”布莱尔当天还对阿曼通讯社发表声明说，“我们只对有确凿证据表明参与了恐怖活动的国家进行军事打击。”7所有这些除了出于若干具体的军事、外交原因外，可以认为都是这么一种大战略意识迄今为止支配的结果：根本目标（特别在其追求过程的每个阶段上）必须集中和有限。美国领导人的许多言论表明，他们对在阿富汗作战的实际困难、对美国可用的军事能力的局限性、对军事打击所涉及的外交麻烦和地缘政治陷阱、对战后安排的复杂性和可能代价，都有比较清醒的估计，更不用说他们对实现总的根本目标——力争持久地杜绝恐怖主义对美国进行恐怖袭击的可能性——所需努力之长期、多样和艰难有着他们一再表明的较深切认识。8与此相关，对于把握美国的政策趋向和大战略而言最重要的因素之一，就在于高度重视九·一一事件发生后布什本人及其主要幕僚反反复复强调的一点：“反恐怖主义战争”是一场需要多年努力的特殊的战争，美国公众不应当期望可以速决速胜，也不应当期望像在传统的战争中那样，可以在哪一天斩钉截铁地宣告彻底打赢了这场战争。

三

被迅速重新确定的不仅是美国的国家大战略首要目标，而且还有美国诸项基本利益规定和多种政策目标的轻重缓急次序。这次序的调整虽然远非细致和周全，但在原则上已相当明确和连贯。不能不承认，同新的根本目标系由空前规模的恐怖袭击所“强加”不大一样，新的轻重缓急次序所以能迅速浮现，相当大程度上有赖于决策者的大战略意识或“战略实用主义”，有赖于比较高效的决策体制和执行体制。正如《国际先驱论坛报》9月底的一篇文章所指出：“从车臣问题到中国问题，支配的是新的轻重缓急次序”，在这个意义上“美国对外政策突然转轨”。9主要为报答和维持普京对美国打击恐怖主义的异常积极的支持，一向指责俄罗斯武力镇压车臣分裂和恐怖主义势力的美国改换腔调。布什在9月26日公开表示：“车臣有恐怖主义分子——同阿尔·凯达组织相联系的阿拉伯恐怖主义分子，为此我认为他们应当被绳之以法。”10他的政府在九·一一事件发生后，对以巴双方（也许主要是对以色列）进行了广泛公认的幕后施加压力活动，美国中东政策出现了调整动向。同样从有利于打击在阿富汗的恐怖主义势力出发，布什政府向伊朗、叙利亚乃至被美国当作一大“无赖”国家的苏丹做出笼络姿态，取消对印度和巴基斯坦的制裁，缴纳久久拖欠的联合国会费，谋求同它所称的“战略竞争对手”中国进行反恐怖主义合作。《华盛顿邮报》记者如此概括从美国政府官员和政策分析专家得到的信息：“美国对外政策的差不多每个方面都正在依据一种新的观点被看待，与此同时华盛顿追求朋友，设法缓解冲突，以便不必同时在过多的军事和外交战线上作战。”11据此，美国在从北约进一步东扩、退出反导条约到反恐盟友国内的人权状况等多种问题上也会做出倾向于温和、妥协、低调处理或者往后拖宕的政策调整。九·一一事件发生后不到10天，英国《经济学家》杂志颇有见识地告诉美国人：成功地进行反恐怖主义战斗有四大战略前提：决心、耐心、情报和轻重缓急次序意识；就轻重缓急次序意识而言，反恐怖主义战斗“越是雄心勃勃，它就越少有可能取得成功。没有哪个统帅喜欢同时在几条战线上打仗。布什总统将需要选择自己的头号优先事项应当是什么……并且首先集中处理这一事项。”12事实表明，布什迄今为止是懂得这一点的。

当然，同样需要强调，这里谈论的变化从本质上说，只是美国的基本利益规定和基本对外政策取向的轻重缓急次序的变化，而不是它们的根本改变。美国国务院的一名官员称，虽然美国已将“反恐怖主义战争”定为最优先、最重要的国家事务，但这不会取消布什政府原有的基本对外政策事项和取向，“美利坚合众国能够同时做许多事情，我们能够操作整套的对外政策。”13这话完全没有夸大美国的对外政策意图，并且也没有太离奇地夸大美国的对外政策能力。《远东经济评论》对美国政治和对外政策素有较深切的感觉，该杂志的一篇由其多名评论家和记者合作完成的重头文章强调：“甚至在（九·一一）袭击之前，华盛顿在乔治·W·布什总统领导下已改取鹰派方向，直截了当地和对北朝鲜更为强硬。9月11日之后，这一姿态可能进一步强化。”14迄今为止，虽然不能说已经出现了“强化”，但要认为美国基本上维持这里所说的态势是不错的。九·一一事件至今这方面最引人注目的是，国务卿鲍威尔10月5日对新闻界说，美国政府完全不会因为中国参与国际反恐怖主义合作而改变美国关于的政策，包括对售，台湾依旧可以多少依靠美国来维持其“安全感”。15此外，五角大楼最近面世的《四年防务评估》报告虽然在“九·一一”灾变的冲击下，将美国的战略重点内移至针对突然袭击的本土防务，但仍声明美国要继续像近一段时期里那样，增强在东亚和西太平洋的海空力量部署，也就是要继续其部分战略能力和部分战略关注的东移。

四

在大战略的一个关键——目标和手段的平衡方面，同样不能不认为布什政府从九·一一事件以来有颇为上乘的表现。从理论上说，目标同手段相比既不能过低，也不能过高，过低会由于不充分动员和利用所有可得的资源而丧失可得的重大利益机会，甚至使本国不可或缺的根本利益得不到足够的维护，过高则会由于到头来力所不及而遭到失败，这种失败有时会达到对国家发展甚或生存来说灾难性的地步。美国的一个重大教训是，虽然政府同政论界和对外政策思想界一样，至少10多年来早已大谈恐怖主义问题，将其当作当代世界最重要的“全球性问题”（或曰“非传统威胁”）之一，美国本土居民和海外人员先前也遭受过多次恐怖主义袭击，但“九 一一”惨剧仍完全超出哪怕是最重视恐怖主义问题的那些人士的想象，更不用说超出美国政府任何已有的预防措施所及。其一大原因，就在于美国政府和社会仍然对恐怖主义问题重视不够，对预防和打击恐怖主义决心不大，在这方面所定的国家目标过低，以至于几乎成为就事论事式的。这一次终于以非常惨重的代价换来了决心，换来了对所有各类国家资源的动员和使用，换来了一个绝非过低的国家目标，即用今后多年的优先努力，争取杜绝对美国及其公民的较大规模恐怖主义袭击的可能性。从美国和国际的所有情况综合判断，这样的一个目标应当说最终有很大可能实现。从大战略的角度看，美国政府战略思维的最重要特征之一，就是从一开始便确定打击恐怖主义依赖政治、军事、外交、财政、金融、司法、情报、秘密行动等所有各类国家资源的经久的综合开发、动员、协调和使用，在其中军事只是一种手段，甚至不一定是最重要的手段。不仅如此，美国领导人同样从一开始就向公众反复宣讲这个道理，以获得大战略贯彻的一个必要条件——对经久和大规模地动员使用所有这些资源的公众支持。这是大战略原理（甚至大战略定义本身）的最重要体现之一，也是反恐的根本目标最终有很大可能实现的基本原因之一。

至少迄今为止，美国政府非常注意防止目标同手段相比定得过高。这里的目标，主要是指反恐的根本目标在其追求过程的每个阶段上的目标。本文前面两节论述的关于布什政府自九·一一事件以来大战略目标集中、有限的所有事实，合起来很显著地表明了这一点。不仅如此，无论美国决策者心底里的情绪和信念如何，他们非常注意反复申说“反恐怖主义战争”绝非针对穆斯林世界和伊斯兰教，而是针对（用布什在宣布军事打击时的话说）“根本就不是伊斯兰教徒、只是打着伊斯兰教的幌子在从事谋杀活动”的恐怖主义分子。布什及其主要幕僚甚至在一系列公开演讲或谈话中，避而不用“伊斯兰原教旨主义”这一术语。当然，也有流露出他们的某种心迹的时候，即布什曾公开使用“（十字军）征伐”一词，对阿富汗的军事行动代号曾定为有相近意味的“无限正义”，然而这些很快就被收回或纠正。他们的战略实用主义意识告诉他们，美国即使再强大也能力有限，就性质特殊的反恐怖主义战争而言尤其如此。他们懂得“美国不仅需要它通常的北约朋友中间的军事盟国，也需要来自阿富汗和其他恐怖主义栖身之地周围的伊斯兰各国的支持”，16甚至也意识到必须依靠当地社会力量（“唯一能够渗入这些隐匿和变异不息的[恐怖主义]集团并遏阻它们的人们”17）来进行这种战争。为尽可能争取伊斯兰国家的支持或默许而进行颇为艰巨的外交努力，是军事打击行动比多数人的预料都来得迟的最重要原因之一，而防止某些支持美国的伊斯兰国家政府（特别是巴基斯坦）被国内激怒了的伊斯兰原教旨主义群众严重动摇或，又是军事打击行动迄今为止相当有限的头等缘由。18

五

这就涉及到了大战略的另一个关键问题——不同类手段互相间的平衡。大战略是一门综合运用国家所有可用手段(资源)来实现其政策目标的艺术，而不同类手段的运用之间的恰当协调，可谓这艺术的精髓。一国在不同手段的选择和运用问题上往往难免处于两难困境，犹如体现一国各项重要利益的不同的政策目标经常不免互相抵触一样。因此，求得不同手段之间的恰当比例，或者说为实现它们之间的协调而对它们各自打上合适的折扣，至少与安排不同目标之间合理的轻重缓急次序一起，同属大战略的头等难题。

就九·一一事件以来美国的战略决策而言，最困难的问题在于两项绝对必要之间的抵触，一是大规模军事打击的绝对必要，二是取得国际反恐怖主义合作并维持美国传统的国际利益的绝对必要。这两者之间的抵触，更简洁地说就是军事与外交之间的抵触。从美国方面的单纯军事观点看，要迅速铲除恐怖主义势力对美国进行较大规模袭击的能力，就需要发动尽可能猛烈的军事打击，而且不仅是针对阿富汗境内，也针对被认为存在较大规模、较大能力的反美恐怖主义势力的其他国家境内，甚至针对被指控为庇护这种势力的某些国家本身。然而，这么做势必至少会削弱美国与其北约盟国的团结，会遭到其他大国的强烈不满或反对，会使美国同许多伊斯兰国家及其人民处于严重对立状态，也会导致某些伊斯兰国家内部发生大动乱，以致严重动摇或那里的亲美政府，而且实际上也无法真正较为有效地达到军事目的本身，更无法使美国促成构建一个全球反恐怖主义体制。不过另一方面，从美国的视角看，过分关注外交手段，过分关注使美国的行动得到大多数国家的支持或认可，就很有可能使美国无从进行较为高效的军事打击，从而加剧美国眼前的安全危险，并且使美国公众对政府严重不满。

这用《国际先驱论坛报》一篇反映了“鹰派”担忧的文章的话说，“最广泛的联盟意味着被削弱的（美国反恐怖主义）努力”。19

种种迹象透露，从九·一一事件发生到美英发动军事打击的近一个月里，美国政府决策过程中的主要危险在于军事考虑压倒外交/政治考虑，而这危险多半来自五角大楼正副头目拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨。在公开的信息中，最引人注目的是拉姆斯菲尔德9月23日在哥伦比亚广播公司所作的电视谈话。他强调，美国正在全世界部署武力，以便进行一场将不仅仅涉及阿富汗的反恐怖主义战争。他同时还强调本·拉丹的网络必定得到一些国家的帮助，示意只要布什下令，美军就将打击这些国家。他甚至表示美国不排除考虑对恐怖主义势力使用核武器。20至于沃尔福威茨，虽然其言行不如拉姆斯菲尔德显眼，但据美国各大媒体透露，却是反恐战争中单纯军事观点的最积极提倡者，或是拉姆斯菲尔德的主要话筒。在另一方面，主张外交与军事之间较为平衡和协调的大战略立场的头号人物，目前所知是鲍威尔。这位自九·一一事件以来被美国几家大报称为“耐心”、“冷静”、“深思熟虑”的国务卿同五角大楼的争执一定相当激烈，以致他在9月下旬对报界说沃尔福威茨“只能代表他自己讲话”，副国务卿阿米塔奇也公开说沃尔福威茨的观点不对头。21到目前为止，布什主要采纳的是鲍威尔代表的意见。22

六*

如前所述，对于九·一一事件以后美国的政策趋向和大战略最具决定性意义的事态，是美国已有了经过迅速重新确定的国家首要目标。与此相应，它的诸项基本利益规定和政策目标的轻重缓急次序也已作了至少是原则上的调整。这一根本情况，连同布什政府近一个月来 在外交上的积极主动和成功（这同它在军事上的相对耐心和慎重密切相关），业已导致许多国家急切地去重新认识国际政治总体形势，力求及时判断本国在其中面临的机会和压力，并且不失时机地采取相应的政策行动。换句话说，美国新的国家首要目标的确立已经使得美国按照这一目标，在很大程度上重新定义别国对美国而言的价值和性质，同时反过来也使得别国（特别是那些对美国的理解比较准确、国际政治感觉比较灵敏、对外政策决策程序比较高效的国家）在同样大的程度上重新定义美国对它们而言的价值和性质。

在一些重要国家中间，可以说实际已经出现了一种调整大战略的“竞争”，它们主要从各自利益出发的新表态、新政策和新行动出台之快，在典型的和平时期里是很难见到的。也许可以说，“与时俱进”和“事在人为”特别成了俄罗斯、英国、中亚诸国、日本、土耳其、印度、甚至还有大半出于被迫的巴基斯坦近日国策的特征。23正如历史上一些重要的国际战争开始时那样，国际关系的局部重组正在以平时少见的速率和广泛程度展开。也有一些靠近漩涡中心的国家，尤其明显的是中近东和北非的几个地区大国，由于国内政治、传统情感或意识形态方面的重大影响，或者出于大概实属必要的审慎，尚未加入这一“竞争”风潮。对这些国家而言，由此而来的、与其有利方面并存的不利影响从中长期角度看可能非同小可。密切注视国际关系的这一局部重组趋势，以此为一大背景思考并及时做出恰当的政策选择，是中国当今尤为重要的任务之一。

注释:

1 R.W. Apple, Jr. (New York Times Service), “Rousing Words but No Clear Strategy,” International Herald Tribune, September 28, 2001.

2 关于大战略的理论，参见B.H. Liddell Hart, Strategy, 2nd revised edition (New York: Frederick A. Praeger, 1967), Part IV; Paul Kennedy ed., Grand Strategies in War and Peace (New Haven: Yale University Press, 1991), chapter 1; Williamson Murray et al., eds., The Making of Strategy: Rulers, States, and War (Cambridge: Cambridge University Press, 1994), Introduction and Conclusion; 张春、时殷弘：“大战略——理论与实例分析”，《世界经济与政治》，1999年第7期；时殷弘、魏长春：“保罗·肯尼迪的战略思想”， 《美国研究》2001年第2期。

3 Paul Kennedy, John Lewis Gaddis, et al., Studies in Grand Strategy (Syllabus), International Security Studies, Yale University, Spring/Fall 2000.

4 关于这两条，参见时殷弘：“关于台湾的几项必须正视的大战略问题”，《战略与管理》2000年第2期， 第28， 31页。

5 “布什就美军向阿富汗动武发表讲话（全文）”，.cn，2001年10月8日。

6 Tabassum Zakaria, “Rumsfeld: U.S. Is Positioning Forces Around World,” Top Stories-Reuters, September 23, 2001,

7 “布莱尔称绝不对阿富汗以外的国家采取军事行动”，.cn , 2001年10月10日。

8 参见：R.W. Apple, Jr., “National Plunges Into Fight with Enemy Had to Identify,” The New York Times, Editorial/Op-Ed, September 12, 2001;Barton Gellman and Thomas E. Ricks, “In a War Without Precedent, U.S. Considers Its Military Options,” International Herald Tribune, September 17, 2001; Patrick E. Tyler, “Waging War in Afghanistan Could Rattle Region,” Top Stories-The New York Times, September 23,

9 Steven Mufson, “American Foreign Policy Suddenly Shifts Course: From Chechnya to China, New Priorities Rule,” International Herald Tribune, September 28, 2001.

10 Ibid.

11 Ibid.

12 “The Battle Ahead,” The Economist, September 20, 2001.

13 Mufson, “American Foreign Policy Suddenly Shifts Course.”

14 Bruce Gilley and REVIEW correspondents, “Terror’s Aftermath,” Far Eastern Economic Review, Septermber 20, 2001.

15 “Powell Pledges Continued Arms Aid to Taipei,” Agence France Presse, October 5, 2001.

16 “The Battle Ahead,” The Economist, September 20, 2001.

17 Thomas L. Friedman, “World War III,” The New York Times, Editorial/Op-Ed, September 13, 2001.

18 参见Barry Bearak, “Recovering an Alliance, U.S. Cultivate an Uncertain Pakistan,” International Herald Tribune, October 3, 2001.

19 Jim Hoagland, “The Broadest Coalition Means a Weakened Effort,” International Herald Tribune, October 4, 2001.

20 Zakaria, “Rumsfeld: U.S. Is Positioning Forces Around World”. 又见一篇关于美国政府内外倾向于用核武器来威慑、甚至回击恐怖主义者生化武器袭击的议论的报道：Dana Milbank, “U.S. Strategists Begin to Favor Threat to Use Nuclear Arms,” International Herald Tribune, October 6, 2001.

21 Robert Kagan, “The Powell Papers,” The Washington Post, October 3, 2001; “打了阿富汗再打伊拉克？布什幕僚举棋不定”，.cn，2001年9月26日。

22 参见Steven Erlanger, “NATO Allies Relieved at Calm U.S. Response: Praise for Coalition Effort and Consultation,” International Herald Tribune, September 29, 2001.* 这一节多半沿用时殷弘：“911事件之后国际关系的局部重组趋势”，《世纪中国》（.cn）之《世纪周刊》，2001年10月9日。

23 在众多的有关信息和评论中，尤其见Jim Hoagland, “Two Who Foresee Change and Want to Guide It,” International Herald Tribune, October 8, 2001; 黄惠珠：“普京为什么支持布什打击恐怖主义？”.cn, 2001年10月4日；Doug Struck, “Neighbors Stay Silent as Japan Readies Military,” International Herald Tribune, September 28, 2001.