我国政府管制改革与电信业的发展

一、管制及政府对电信业管制的必要性

(一)管制的含义

政府管制，是指在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正或改善市场机制内在问题为目的的政府干预和干涉经济主体(尤其是企业)活动的行为。政府管制或者直接干预市场配置机制，或者间接改变企业和消费者的供需决策。

根据其活动领域的不同，政府管制可以大致分为经济性规制和社会性规制。所谓经济性规制，是指公共部门通过价格、产量、进入与退出等方面的规定而对企业等经济利益主体的决策所实施的各种强制性约束。经济性规制的领域主要包括自然垄断领域和存在信息不对称的领域。所谓社会性规制，是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。

(二)政府对电信行业管制的必要性

1.电信业具有的自然垄断行业属性，要求政府管制

自然垄断行业具有明显的规模经济性，即在一定产量范围内，企业的平均成本会随产量的增加而不断降低，从而由一个企业大规模生产，比两个或两个以上的小企业同时生产相同数量产品会更有效率。而鲍莫尔(baumol)等人则把自然垄断的范围进一步扩大，认为即使企业处于规模不经济阶段，只要由一个企业生产仍比由两个或更多个企业生产成本低，即具有成本次可加性，那么该企业仍具有自然垄断性。在某一多产品行业中，只要一家企业生产所有产品总成本小于多家企业分别生产这些产品成本之和，该行业就是自然垄断行业。

20年前，电信行业被理所当然地认为是自然垄断行业。主要原因在于技术方面的限制，即基本业务电话需要统一的网络，为取得“规模效应”和“范围经济效应”，电信业在世界范围内都是由政府严格管制下经营或“国营”。

2.电信行业的发展呼唤政府管制

世界电信业改革的两大主轴一是打破垄断、引入竞争，另一个是加强监管、规范市场秩序。可以说，竞争可以“冲洗”垄断造成的运行效率低、服务质量差等弊端，使消费者获得一个相对公平合理的价格，促进电信业快速发展。但竞争在发展的有效率和公平两个方面都不可能代替管制的作用，鉴于电信行业网络经济的特点，如果没有有效的监管，电信市场不可能实现有效竞争，电信业也不可能发展。

然而，电信业需要可持续发展。电信业本身是国民经济的一个重要产业，由于在经济信息化中的特殊作用，它又是整个国民经济中其他行业赖以发展、整个社会人民生活水平赖以提高的重要基础。电信管制的一个重要目标，是让尽可能多的人享受电信服务，让每个电信用户消费可以满足其需求的电信服务。因此，必须进行一定的管制。

二、政府对电信业的管制及其影响

(一)政府对电信业管制的主要内容

电信产业作为典型的规模经济，因其产业明显的外部性特征和信息严重不对称而在世界范围内普遍受到政府的管制。管制的主要目的是使行业形成适度竞争，达到整个社会福利的最大化。对电信行业的管制手段主要包括两个层面：

一是法律层面上，即法律法规的制度和执行监督。电信管制立法主要由信息产业部负责起草，同时由信息产业部负责执行，管制的规则制定与执行合一。电信实行的是中央主管部门直管与地方分管的两种管理体制。在行业监管方面。实行中央直管，省级通信管理局是信息产业部的派出机构，不对地方政府负责。在价格管制方面，省级以下的价格管制权由各省通信管理局和各省物价局共同负责，各地物价局归各地政府领导。所以，地方电信资费标准实际上实行的是中央与地方分管的体制。

二是行政层面上，即利用行政干预纠正市场失灵现象。电信管制的内容包括市场准入管制和市场行为管制。市场准入管制主要是许可证制度。市场行为管制具体包括：价格管制、资源(标准)使用、服务质量、网络互联、普遍服务等。电信管制的主要方式有：促进竞争、委托、行政干预等。

(二)政府的不对称管制及其对电信业的影响

在许多电信发达国家，在电信业务市场刚刚放开时，为了扶持新竞争者进入市场，一般采取一种非对称的公平竞争，即规制部门对原占支配地位的公司规制更严格。

1.不对称管制政策的积极作用

不对称管制是扶持新竞争对手的管制机制。采取不对称管制的依据是不对称竞争，即市场中存在支配或主导力量。电信市场在从垄断步入竞争的过程中，原有电信运营商一般都有极强的市场控制力，因此英国在电信市场开放初期实施了非对称管制，制定向新兴电信运营商倾斜的政策和法规。这种不对称管制，主要集中在电信资费、普遍服务、网间接续和市场准入等方面。不对称管制对新进入的运营商起到了保护作用，避免了原运营商利用原有垄断实力而压制新的竞争者，鼓励了竞争，防止了引入竞争后的继续垄断。

在我国，不对称管制政策在一定程度上扶持了中国联通等新兴公司的发展。1995年，在电信资费政策方面给与了中国联通不对称的管制政策，即中国联通的资费可以在中国电信资费水平的基础上，上下浮动10％。2001年电信资费调整，扩大了电信业务不对称管制的范围，对出租电路、国际长途电话、国际及港澳台电话和因特网上网网络使用费等业务资费明确规定了中国电信执行的标准，而其他新兴公司可以结合自身业务特点，一年一次报信息产业部审批后执行，加大了以往给予10％的幅度，新兴公司在定价上拥有了更大的自。在各种电信监管政策的综合作用下，中国联通等新兴公司业务快速发展，在竞争中已经逐渐成长壮大起来。

2.不对称管制政策的消极作用

电信技术变革日新月异，而管制的僵化将付出昂贵的代价。虽然利用不对称规制协助市场准入可以在市场开放初期奏效，但是这种做法也带来很多问题，最主要的是偏向新进入者的做法显然有悖于公平竞争的原则。因此这种政策是不可能持续下去的，特别是在国外运营商进入中国市场以后，非对称的规制政策更不可行，因而有效竞争的形成在很大程度，下要依赖于公平透明的互联互通政策。

事实上，作为历次电信改革的母体，固网运营商承担了几次分营中大量退休、附属企业员工的负担，冗员问题深重。在职冗员以及离退休养老费用等社会性负担正如高利贷一般，吞噬着固网运营商的盈利。同固网运营商相比，移动运营商可谓轻装上阵(员工总数都没有固网运营商冗员多)。据信息产业部统计，2007年前9个月，全国手机用户月均增加691万户，而固定电话的月均增长量仅为43万户，不及手机用户数增量的1/10。2007年5月以来，固定电话月增长量达到前所未有的20万户左右，

8月、9月开始，更是连续两个月出现负增长，其中9月份减少79，4万户。

可见，政策的扶持与业务的优势早已改变了电信市场原有的结构。所以，政府的不对称管制政策也应该合理地进行调整，当新进入者占有的市场比例达到一定的份额时，应该转向中性的管制，适度保证原运营商的利益。否则，长期的不对称管制会扭曲价格信息，恶化资源配置。

三、政府管制改革与电信业发展的对策

(一)立足国情，制定合理的“游戏规则”

我国政局稳定、经济持续快速增长，电信业发展的潜力巨大。因此，电信监管机构的职能和目标还没有像发达国家那样着眼于反垄断和保护消费者利益，而应该是服从于中国国民经济整体发展的需要。通过制定合理的“游戏规则”，促进电信产业持续发展，从而实现带动国民经济增长和优化产业结构等一系列目标。

由于企业缺乏新的增长点，固话从增量不增收进入到减量减收的困境，市场份额持续下降。现在，电信市场的主导运营商已不再是原来的固网运营商，而是移动运营商。可是，固定电话本身的稳定性等优势决定了其不能取消，所以政府应该加大管制创新的力度，支持和帮助企业寻求新的利润增长点。

(二)跟进现实，加强服务质量监督

电力、电信近10多年来的高速发展，是严重供不应求的结果，由严重供不应求带来的发展高速度和高价格，掩盖了发展的低效率。随着市场的供求平衡和供过于求的出现，发展的低效率会逐渐出现。因此，发展应从注重规模上的扩张，变为注重发展效率。电信行业已从完全以技术或工程为重，变成以客户为重；也由从生产制造中获得主要利润转变为从服务中赢利。在广大SP的积极参与下，我国电信增值业务获得了强劲发展，呈现出较快增长的态势。但由于多方面的原因，相关企业强行定制、擅自群发、价格欺诈等违规经营行为屡屡发生。加大增值业务多元化，使消费者受益，必须建立在自觉自愿的基础上，不能先斩后奏。这样不仅损害了消费者的权益也损害了行业的形象。政府监管部门应强化增值业务市场的跟踪检查与社会信息台的实地考察，从源头上制止此类劣质行为的发生。

(三)推动移动领域的竞争，促进电信业协调发展

某种程度上讲，中国电信业改革的起点是以中国联通的成立，引入移动领域的竞争为标志的。然而必须承认，我国移动市场开放度还不够。从各国移动领域竞争的市场结构来看，如果要充分竞争，移动市场必须有两家以上的运营商。几年以前，各国移动市场格局还是在位运营商占据70％以上的市场份额，与我国移动领域目前的市场份额类似。最近几年，国外这种市场格局迅速发生变化，最大移动运营商的市场份额普遍下降，市场结构更为均衡。事实证明，这种均衡的结构有利于竞争的充分展开，也更利于行业的健康发展。

与手机相比，小灵通辐射小、待机时间长、价格便宜等优势也没有摆脱其发展的尴尬局面，原因就在于体制的局限。小灵通不能漫游的障碍主要在政策上，而不是技术和成本上，如果政策允许，小灵通是可以漫游的。而且，如果国家未来的电信政策允许中国电信、中国网通经营普通移动电信业务，那么同网发展低迷的局面是可以扭转的。

总之，在电信市场上，公正、有力的监管措施是保障市场快速、健康发展的前提。政府如果能够随着行业的发展实现管制创新，保持市场结构与政府管制对称，就会更好地平衡国家、企业和消费者之间的利益关系，促进电信业的持续、协调发展。

(作者单位：内蒙古大学公共管理学院)