城管执法公信力流失成因及其防范

导读：近几年，城管执法一直备受社会关注，尤其是暴力执法和暴力抗法事件的发生，更加引发了人们对城管执法问题的争议，以致造成了城管执法公信力的不断流失，这不仅对社会的和谐稳定构成威胁，而且还对党和政府在群众心目中的形象和威信造成极大的损害。本文从城管执法现状出发，透视其公信力流失的主要成因，分析其公信力流失可能造成的主要危害，并对如何防范城管执法公信力流失提出学理性的建议和对策。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.011

一、公信力的界定和城管执法公信力的现状

（一）公信力的界定

目前学术界对公信力涵义的界定主要分为两大类：一类是将公众作为主体，政府作为客体；一类是将政府作为主体，公众作为客体。因此，其涵义也相应地包括两种观点：一种观点认为政府公信力是公众对政府的信任、认可程度，一种观点认为政府公信力是政府赢得公众信任的能力和程度。这两种观点虽表述不同，但实质却基本相通。为此，我们可以将公信力界定为：政府赢得或受到公众信任和认可的程度。顾名思义，城管执法公信力即指城管在执法过程中赢得或受到公众信任和认可的程度。[1]

（二）城管执法公信力现状

目前的城管执法公信力现状从新闻媒体的报道来看，在“百度”上输入“城管”二字，出现的基本都是城管暴力、城管强拆、城管打人等诸多负面的词汇。在浏览与城管相关的网页中，媒体报道城管的内容也基本都是负面新闻；从我们城管的日常执法活动来看，主动配合城管执法的相对人较少。在执法过程中，他们有的跟城管讨价还价；有的认为城管多管闲事，干脆不予理睬；还有的甚至恶语相向、暴力抗法。所以，从我们的执法体验来讲，群众居民对城管工作理解和支持的不是很多。这些都在一定程度上说明了城管执法权威性和公信力的不足；从专家的调查数据来看，中国人民大学龙翼飞教授和北京工商大学董彪副教授在《城管执法公信力的调查与探究》中的调查数据显示，约有72.7%的社会公众不满意城管的执法态度，约有76.4%的社会公众认为城管执法不合理，约有45%的社会公众认为暴力执法是城管执法中最严重的问题。这些调研数据表明，社会公众对城管的认同程度较低，他们对城管的执法工作存在普遍的抵触情绪，城管执法公信力的缺失较为严重。综合这三个方面的信息和数据，我们不难看出，当前城管执法正遭遇较为严重的公信力危机。[2]

二、城管执法公信力流失的主要成因

城管公信力流失是多方面因素综合作用的结果，其成因可以从制度、理念、行为和传播四个层面进行透视。

（一）制度层面

从身份上来看，城管执法到目前为止，最主要的法律依据就是1996年在《行政处罚法》中规定的相对集中行政处罚权，它并没有一部具有较高法律效力的成文法依据。甚至有的学者认为相对集中行政处罚权制度是违宪之举，理由是《宪法》第89条只规定了国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，并没有规定国务院可以将宪法规定的这种职权授权给省、自治区和直辖市人民政府，而《行政处罚法》第16条的规定则对《宪法》第89条中国务院的权力作了扩展，这明显是将法律置于宪法之上的一条违宪规定。[3]另外从地位上来看，城管目前在政府管理的机构和事业中，属于无行业主管部门的机构。各地城管执法机构属于地方政府的执法机构，省级政府和中央政府基本没有单独的城管执法机构主管部门。正是基于这样的身份和地位，城管制度在合法性的问题上始终存有争议。如此，也就造成了城管执法公信力先天不足的尴尬局面。

（二）理念层面

城管的执法对象很多都是下岗工人、失地农民、外来务工人员和小商小贩等社会弱势群体。他们出于生活境况的变化和原有生活方式的改变，加之缺乏较高的就业技能，被迫从事起占道摆摊、违法经营的“摊贩经济”活动。目前城管对此类行为的管理主要还停留在传统的“管制”理念上，执法对象的生存权基本被忽视，“疏导”和“服务”的执法理念还远远不够。如此情形之下，执法对象的生存权利和城管的执法义务之间不可避免地会产生一定的矛盾和冲突。由于执法对象在身份和地位上大多处于弱势群体，所以当城管执法时，执法对象的违法抗法行为往往具有道德上的优势，为社会所容忍，而本身具有正当性、合理性的城管执法行为却经常在“社会弱势群体利益保护”的强大攻势面前为社会所诟病和妖魔化。简言之，“管制”理念下的城管执法缺乏执法为民的服务意识，使得执法对象对城管执法行为抱有普遍的怨言和抵触情绪，以致城管在执法过程中不断遭遇公信力的流失。

（三）行为层面

当前城管在社会上的形象不佳，很大程度上与城管执法人员的行为表现相关。（1）少数执法人员因为素质不高、法治思想薄弱以及片面追求执法效率、忽视执法程序等因素，在执法时采取简单粗暴甚至暴力执法的方式。（2）还有一些执法人员，因为社会的误解和偏见、执法权限和力量的不足以及工作任务、难度的增加等因素，对城管工作普遍感到委屈、缺乏信心。这在一定程度上造成了执法人员不作为等消极执法的现象。（3）由于大部制改革以来，很多地方的城管行政处罚权急剧扩增，一跃成为“管天管地”的重权机构。加上有的城管局在实际操作中，将罚没收入与本局利益和执法人员的补助、福利进行挂钩，无形中诱发了少数城管执法部门和执法人员现象的发生。

（四）传播层面

媒体的报道对社会公众具有强大的引导、渲染以及扩大的传播效应。当前，有的大众传媒缺乏职业道德和操守，为了片面迎合、吸引市场和观众的眼球，有意无意地选择城管的负面信息，甚至歪曲事实进行报道、炒作并无限扩大。还有的大众传媒则缺乏强烈的社会责任感，在既不调查也不了解事实的情况下常常人云亦云，随意跟风报道。在大众传媒“轰炸效应”的影响下，城管工作很容易因为媒体的负面报道而被社会舆论全盘否定，以致人们对城管形成暴力和野蛮的刻板印象。毫无疑问，媒体对城管的曝光所产生的这种负面效应必然会进一步加剧城管执法公信力的流失。