日本报废汽车回收拆解再利用经验及对我国的启示

汽车工业既是拉动国民经济发展的支柱产业，也是高消耗、高排放、影响环境污染的重点行业。近年来，我国汽车产业蓬勃发展，汽车产销量和保有量逐年增加。2009年全国汽车产销量双破1360万辆，跃居世界第一大汽车产销国。全国汽车保有量累计7619万辆，报废量超过270万辆。预计2020年，汽车保有量将达到1.5亿辆。以6%的报废率计算，报废量至少为900万辆。

随着汽车报废量的增加，报废处理过程中潜在的环境风险，也将日益显现。如随意处理不易回收利用的废弃物；随意掩埋或烧毁分捡麻烦、不易处理的塑料等非金属材料；直接排放拆解过程产生的“三废”等，不仅造成二次污染，损害周边居民健康，而且严重者甚至造成不可逆转的环境危害。因此，如何处理报废汽车，防范环境风险，促进可持续发展，是我国面临的新型环境问题，如不及时关注和重视，必将产生严重的资源环境影响，成为我国“资源节约型、环境友好型”社会建设的阻力。日本在报废汽车回收拆解再利用的经验与教训，为我国处理报废汽车，解决资源环境压力，提供了重要的借鉴。

日本经验：法律、技术、市场多管齐下

日本是世界上汽车保有量较多的国家之一。汽车保有量在1997年达到7000万辆，随着其国内市场的成熟化以及置换购买成为主流，汽车保有量相对稳定。2000年后大致保持在7500万辆左右。报废汽车每年在500万辆左右，其中约100万辆以二手车的形式出口到国外，剩余400万辆在国内以“有偿交易”的方式，进行自律性处理。随着《汽车回收再利用法》的实施，这一数字正在增大。

颁布《汽车回收再利用法》

2002年，经济产业省和环境省与企业、协会等各方面充分沟通，共同提交《汽车回收再利用法》，于同年7月在国会审议通过，自2005年1月1日起实施。该法出台的目的，正是为了避免非法丢弃报废汽车，明确报废汽车处理时应遵守的规范，应对破碎残渣、氟利昂类、安全气囊等处理问题，实现填埋量的最小化。

《汽车回收再利用法》将非政府机构，如汽车回收再利用促进中心和再资源化协力机构等，纳入管理机制，通过政府和非政府两个途径分别进行管理；明确规定了报废汽车处理流程：报废汽车所有人收购公司拆解公司破碎公司最终处理公司，并明确了各相关方的责任和资源回收再利用费用；同时，该法还引进电子目录系统，对全部车辆进行编号，追踪汽车回收处理整个流程的运行。

2005年该法实施前后，曾在相关部门一度出现混乱。如作为报废车辆进入回收系统法规的二手车记录为200万辆， 比预定年报废车辆总量要低，“消失”了100万辆车。随后逐渐走上正轨，各种统计数据指数均在正常范围内。拆解台数已恢复到350万台的水平，“消失的报废汽车”问题得以解决。

《汽车回收再利用法》是不同于欧美国家的、与日本模式相对应的专门针对报废汽车回收处理的一部法律，以解决破碎残渣问题和提高回收再利用率为目标。实施5年来，无论是制度性的还是行业性的状况都得到明显改善，层面上的统计指数均为良好，达到预期效果。但是，该法在二手汽车出口方面没有做相关规范。因此，在该法运行下，二手汽车的出口可能成为向他国转嫁报废汽车的手段。

发展报废汽车处理产业与技术

日本报废汽车处理机制的良好运转，除了归功于完善的法律制度的规范与指导作用，还得益于报废汽车回收拆解再利用产业优化的结构及先进的技术体系做支撑。目前日本国内的拆解公司大约有5000家，其中80%是每月拆解台数在50台以下规模的小型企业群体；破碎公司有140家，粉碎机的数量在180台左右，正在朝大型化发展。

日本报废汽车处理产生的物流，多以循环利用的方式，再次回到生产环节中，资源回收再利用率达到80%左右。其中作为二手零部件的再使用率为20-30%，作为原料的资源再利用率占50-55%，破碎残渣填埋率约占20-25%。另外，据产业结构审议会及中央环境审议会的推算结果，包括主动实施的破碎残渣再生利用在内的报废汽车再生利用率可达84-86%。

报废汽车出口国际市场

由于《汽车回收再利用法》没有涉及报废汽车出口方面的规范，加上经济和资源环境利益方面的诉求，日本还以出口二手车的名义，通过贸易手段处理报废汽车，每年大致在100万辆左右，约占整个报废汽车总量的1/5，主要出口到俄罗斯、东南亚、中南美、非洲、东欧等国家和地区。据了解，全缅甸80%的在使用车都是日本的二手车。出口二手车不仅节省了大量的处理成本，而且还有少量的经济收益，更重要的是，很大程度上减轻了国内处理报废汽车的资源环境压力。

我国报废汽车管理现状及日本经验教训启示

我国已步入汽车时代，汽车报废量逐年增加，由此引发的环境风险必将日益凸现。如何未雨绸缪，防范中国式的“丰岛事件”上演，如何严格防范报废汽车产生的环境风险，需要借鉴日本此方面的成功经验，防患于未然。

我国法律法规存在的问题

我国关于报废汽车方面的法规，如2001年国务院第307号令颁布的《报废汽车回收管理办法》；2006年发改委、科技部、环保总局联合颁布的《汽车产品回收利用政策》；2009年商务部等五部委联合下发的《关于加强报废汽车监督管理有关工作的通知》等，包括2010年7月国务院法制办公布的《报废机动车回收拆解管理条例(征求意见稿)》，虽然其中增加了促进资源综合利用和循环经济发展以及机动车生产、进口企业在报废机动车拆解活动中的责任等，但是主要在于加强对报废汽车的监管管理，忽略了报废汽车潜在的环境风险管理；强调政府应发挥的职责，忽视了行业协会的作用发挥。明确了各部门的职责，但缺乏统一的监管部门，跨地区、跨部门的监管和执法过程，容易出现监管“真空”和责任落空情况。

2009年中国汽车流通协会的报告显示，我国每年达到报废年限的车辆早已超过200万辆，可只有50多万辆按照正常程序进入报废回收中心，约3/4的应废不废汽车行驶在道路上，正严重威胁生命安全和环境质量。这与市场管理混乱，缺乏有效指导规范，监管不到位，执法不力密切相关。另外，信息管理制度的不完善也是重要因素。最重要的是，这些管理办法的法律地位不够高，无法做到统一监督管理，执行力度不够。

日本经验启示：尽快出台我国的《汽车回收再利用法》，完善法规体系，强化执法力度。

鉴于上述问题和不足，可借鉴日本的《汽车回收再利用法》经验，为汽车报废、回收、拆解等过程制定具备长效机制的法规可循。在《循环经济促进法》、《固废法》指导下，在《报废汽车管理办法》基础上，制定统一的《汽车回收再利用法》，强化报废汽车的固体废弃物管理，明确相关方的环境管理责任，理顺各主管部门的权责，明确规定或设立部门之上的统一监管部门，解决执法过程中的横向协调问题。另外，还要拓宽管理机制，发挥行业协会的规范促进作用，解政府“鞭长莫及”之困。

另一方面，健全报废汽车回收再利用其它法规制度，包括完善信息管理制度，将汽车自生产、报废至最终处理全生命周期的数据以及其他法律及行政手续所需数据的信息纳入信息化管理，既利于追踪汽车回收的各个环节，又有助于主管部门之间或与回收企业的信息共享，提高对报废汽车回收处理的监督管理水平。

我国报废汽车处理产业存在的问题

目前我国报废汽车处理产业，尚属劳动密集型行业，技术水平低下、资源规模不足、非法拼装严重、产业秩序混乱。这在很大程度上形成了“回收就是拆解”的产业现状，仅实现40%的回收利用率，造成了大量的资源浪费。统计表明，汽车上的钢铁、有色材料零部件90％以上可以回收、利用；玻璃、塑料等回收利用率也可达50％以上；更重要的是，汽车触媒转换器、闸阀等部件中铂、钯、钽和铟等稀有金属的回收利用，具有重要的战略价值。而以材料回收为主要目的的拆解行业，忽视了拆解废物的无害化处置以及拆解过程的环境污染防治，产生了严重甚至不可逆转的环境污染。

日本经验启示：促进报废汽车回收、拆解和再利用产业发展，着手建立我国报废汽车处理行业的技术体系。

我国报废汽车40%的低回收利用率，不仅与管理机制作用发挥不足有关，还在于产业与技术起不到良好的支撑作用。鉴于此，可以通过实施补贴、减税、鼓励技术创新等扶持政策，推动产业向专业化、规模效应与技术密集型方向转变，逐步实现产业优化与结构调整。同时，要特别重视环境保护问题，将环境保护技术规范纳入产业指标要求，绿化产业发展，引导产业向环保型产业转变。

另一方面，报废汽车回收、再利用是我国重要的再生资源，也与我国“资源节约型社会”密切相关，具有巨大的经济、社会和环境效益。因此，要引进国外先进的生产模式包括新技术、新设备与新工艺，着手准备建立我国报废汽车处理行业的先进生产线，完善回收拆解再利用的技术体系，最大程度地实现资源的循环再利用，最大限度地降低拆解回收利用环节废弃物的产生，最小化废弃物的填埋量，缓解资源环境压力。

我国国际市场利用不足

目前，我国的报废汽车主要是在国内，尤其是中西部地区，予以消化，国际市场利用不足，甚至成为了部分发达国家的旧“名牌”车的集聚地。通过沿海地区进入后，经过简单拆卸组装，而后进入欠发达的内陆地区，重新上路。这些“再上岗”汽车，在给报废汽车市场带来混乱的同时，也加重了交通事故发生的风险，加重了完全报废后固体废弃物处理的负担。

日本经验启示：充分利用国际市场的环境容量，贯彻落实中央的 “走出去 ”战略，开拓我国二手车出口国际市场，通过贸易手段缓解环境压力。

日本20%的报废汽车以二手车的名义销售到海外，通过国际市场加以消化，缓解了报废汽车所带来的国内固体废弃物处理与填埋压力。我国应在发掘国内市场的同时，充分利用国际市场的环境容量，鼓励企业实施“走出去”战略，开拓我国二手车出口的国际市场，积极通过贸易手段，整合利用国外资源，实现全球化配置，以缓解我国的资源环境压力。如亚非拉美的汽车市场起步晚且起点低，二手车市场的潜在需求量很大，我国二手车的质量和价格都可以满足当地市场的需求。

与此同时，还应严格边境监查，提高进口准入口径和安全管理制度，禁止进口加工能耗高、效率低、污染重或成本高以及有毒、损害环境的汽车材料，防止高档二手车及非法报废汽车流入我国境内。

报废汽车的回收、拆解、再利用与最终处理，涉及公共安全、资源再利用，环境保护等多方面的利益，我国既要借鉴日本成功的管理模式，更要结合本国的实际，充分研究我国报废汽车回收拆解和再利用行业的发展水平和实际情况，制定行之有效的法规政策，着手建立行业技术体系，促进产业优化发展。同时，还要充分开拓国际市场，利用国际环境容量，实现全球化配置，缓解我国报废汽车处理的资源环境压力，助力我国“资源节约型和环境友好型”社会建设。

（作者单位：胡涛、吴玉萍、沈晓悦：环保部环境与经济政策研究中心；曹春苗：北京工业大学循环经济研究院）

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丰岛事件：报废汽车处理体制自律性的崩溃

1990年，日本香川县丰岛发现68万吨左右非法丢弃物，占地约7公顷。大部分是汽车及家电等破碎残渣，并且掺杂有废油、油污、二恶英等有害物质，造成了难以估量的生态和发展损失，附近居民的生活和健康也深受影响。之后，居民环境意识高涨，反对新建处理场的运动逐渐激化，间接推动1995年《废弃物处理法》的修改。自此，破碎残渣的掩埋由稳定型处置场转为管理型处置场。另一方面，由于土地资源的稀缺性，填埋场的有限性以及处理费用的上涨，破碎残渣的填埋余力日渐窘迫。日本汽车工业协会从1997年开始对报废汽车，自主地采取措施：①提高资源的回收再利用率；②削减ASR的填埋量；③削减有害物质的使用量。与此同时，正逢废旧金属的市场状况急剧恶化，报废汽车交易进入“逆有偿化”时期，报废汽车处理体制的“自律性”出现危机，面临崩溃。