英国海上输电许可招标制度借鉴

英国以招标方式实施的海上输电许可制度，充分利用市场竞争、设计精巧缜密、脱离传统制度框架，值得我国借鉴。

海上风电场因具有不占用陆上土地资源、对环境影响更小、更接近负荷中心、风速更稳定等优点成为欧美新能源发展的一个投资重点。在我国，陆上风力或土地资源较稀缺的省份，海上风电也备受关注，并随着大功率风机国产技术的快速发展渐成热点。海上风电既符合国际能源开发的潮流，也将是我国风电未来的开发重点。但相比陆上输电线路，连接海上风电场与陆上电网的海上线路具有初始投资和运行维护成本更高、施工难度更大以及工期更长的特点，需要投资、技术和制度的跟进，降低建设和运营成本，以更好匹配海上风电场建设。

当前，各国结合国情在制度上采取了不同对策，主要有三种模式：一是现有陆上电网企业负责海上输电线路建设、运营，主要是德国、法国和丹麦；第二种是风电开发商负责建设、运营，主要是美国、荷兰、比利时、爱尔兰；相比前两种传统模式，第三种模式是通过市场竞争产生输电运营商负责建设、运营，代表国家是英国和瑞典。其中英国以招标方式实施的海上输电许可制度，以其充分利用市场竞争、设计精巧缜密、脱离传统制度框架等特点，成为比较有创新特色的制度。虽然英国海上输电许可招标制度成功与否尚需时间检验，但就其整体思路和某些制度细节而言，完全可以为我国海上电网建设及监管、电力体制改革提供借鉴和参考。

许可招标制度

2008年，英国以59万千瓦的海上风电装机容量超越丹麦的42.3万千瓦，成为世界上最大的海上风电国。2012年英国海上风电装机迅速增长到270万千瓦，占世界一半以上。而根据英国政府目标，2020年前要实现海上风电装机3300万千瓦，但是却随之产生了并网难的问题。

在英国海上风电场早期的招标中，均由风电开发商承担连接陆上升压站的输电线路的报批、环评、建设及运行维护的全部工作，而同期陆上风电项目则由所接入的输电网或配电网运营商负责投资和运行维护。对于海上输电项目，这两种模式均被认为无法有效降低建设成本和大幅缩短建设周期，从而无法匹配海上风电快速发展需求。

为解决海上风电场的迅猛发展伴随而来的并网问题，2009年，英国能源监管机构依据2004年《英国能源法案》授权，为海上输电线路运营创设新类型输电许可并出台配套的许可招标制度。该制度被认为是关于输电线路运营的重要制度创新，主要通过引入招标和市场竞争降低高昂的海上并网成本，加快海上输电线路建设速度，进而提高消费者福利。2010年由鲍佛贝蒂集团、麦格理资本等组成的联合竞标体获得了新制度实施后英国首个海上输电线路运营许可。根据英国能源监管机构的初步估算，许可招标制度的竞争性框架为消费者和风电开发商带来了巨大的效益，充分体现了市场竞争的价值，已为消费者节省了约2.9亿英镑。

基本框架

总结相关管理制度和法规，英国海上输电线路招标制度的基本框架和特点是：

一是许可范围特定。海上输电线路运营许可是新类型输电许可，132千伏以上的海上输电项目必须取得专门的输电运营许可，且一项目一许可。

在英国已建成的海上风电场中，部分采用了33千伏电缆连接陆上电网，属许可豁免范围。根据最新补充法案，在招标制度实施前已建成或开始建设的132千伏以上海上输电项目，在开始招标前的试运行阶段也按许可豁免对待。132千伏以上的海上输电项目必须取得专门的输电运营许可，这一规定并非仅限于海上风电电源项目，对未来的潮汐、海浪发电涉及的输电项目同样适用。

二是招标确定中标运营商（OFTO）。招标公开进行，由英国能源监管机构负责组织实施。能源监管机构通过比较竞标人线路具体设计方案的细节、20年固定收益报价以及承诺线损等关键性运营数据确定中标人。中标人获得海上输电线路的运营许可，自建输电线路运营。

由于在招标制度实施前，已有不少海上风电场开发商自行建成输电线路投运或即将投运，招标制度还规定了作为过渡性措施的临时性程序，与正式程序并行。在临时性招标程序中，中标运营商通过与海上风电开发商签订资产转让协议（SPA），接收已建成的输电线路运营。资产转让协议由能源监管机构制定示范文本。

如果按临时程序组织的招标中出现流标，将重新招标。重新招标仍未能确定中标人，由能源监管机构按2004年《英国能源法》第90条的规定，在向现有全部输电许可被许可人征求建议的基础上指定运营商（OFTO of last resort）。该指定程序不能用于正式招标程序，因为正式招标一旦流标，即表明该项目在市场价值上存在问题。而且不同于临时性招标程序涉及的项目，正式招标程序中尚无已建成输电项目，完全可以调整线路规划重新招标。

三是资产隔离的竞标资格。2008年欧盟为促进跨国海上电网组网和跨国电力交易，在有关电力市场的法令中，要求海上输电线路运营商与任何发电业务、配售电业务以及陆上输电业务完全不存在利益关系，即要求资产隔离。该项法令于2012年底在英国生效，届时如果一个风电开发商想参与海上输电线路运营商许可竞标，就必须剥离相关发电资产。但是，与该发电企业存在关联关系的子公司能否参与竞标，还有待法规进一步明确。一种可能的方案是根据子公司与母公司之间是否具有绝对控制关系来决定是否可以参与竞标。

四是20年保障性固定收益。经招标程序，能源监管机构将通过许可证为中标人设定20年且随商品零售价格指数浮动的保障性收入，该收益由英国国家电网公司输电公司结算支付。保障性收益降低了投资风险，是吸引非公用事业企业投资的核心制度。保障性收益的具体金额是通过竞标产生的，需要竞标人竞标时精确计算建设和维护成本及合理利润。

五是以处罚约束建设和运营。如果中标运营商不能按期完成线路建设或者在运营过程中没有按有关规则、中标承诺（如线损等）、许可条款达到预期运营效果，将被处以最高年收入10%的罚款。处罚的目的在于加快中标运营商海上输电线路建设速度，促进其与海上风电场建设更加协调发展，促进建成后积极、高标准运营，努力降低相关成本、切实履行自身义务。

六是强调陆上电网企业的协调功能。在该制度下，为使海上输电线路与陆上电网发展更加协调、更经济、更高效，英国电网运营商国家电网公司（NG）的管理职能也相应延伸（主要是规划方面的职能）。主要通过现有的电网规则、输电安全与电能质量规则、调度机构与输电运营商规则等约束海上输电线路中标运营商与国家电网的权利义务关系。

相关争议

值得注意的是，英国海上输电线路从规划到许可，并非从单一或几个风场送电的角度考虑，而是从海上组网的高度实施的。从更大的范围看，英国海上电网是欧洲北海地区海上电网宏伟蓝图的一部分。

根据北海地区国家海上电网行动纲领（NSCOGI），德国、英国、法国、丹麦、瑞典、荷兰、比利时、爱尔兰和卢森堡等欧盟国家和挪威之间通过合作，联合实施欧洲北海地区海上风电场和其他可再生能源的海上电网互联，从而起到在更大范围内消纳可再生能源、更大范围优化调度、更大范围促进电力交易的目的。

该计划还是欧洲超级电网计划的一部分。从欧洲北海地区海上电网组网规划来看，英国海上输电线路处于较核心的地位，同时由于英国海上风电发展迅速，在海上输电实践及相关制度成熟度上要大大领先其他欧洲国家。

但是这项创新制度必然存在发展中的问题，有待完善。近日，运行已两年的该制度受到英国议会下属机构公共账目委员会（PAC）的批评。批评主要针对四方面：一是认为海上输电线路许可中标运营商20年固定收益保障期限过长；二是认为在中标运营商不能按期建成投运相关输电设施或运营效果未能达到预设目标时，处罚过轻，最高仅为固定年收入的10%，收益与惩罚失衡；三是已实施的六个海上输电项目许可招标中，中标人过于集中；四是认为现有制度框架抬高了海上风电并网成本及电价，是在牺牲消费者利益的前提下吸引投资。

上述批评带来的争议，会对英国海上输电线路的具体制度细节及相关投资产生一定影响，但尚不足以动摇海上输电线路许可招标的基本思路，当前多数观点仍认可该制度的整体效果，肯定其制度创新的价值。例如，著名评级机构惠誉从利润与风险关系角度，提醒如过度强调压低运营商保障性利润的空间将增加线路运行和投资的风险，降低对投资的吸引力。

他山之石

许可证制度建立的目标和初衷是确保必要的投资，同时确保电力在合理的价格上得到输送。同任何新兴市场一样，海上风电并网建设也需要从早期的交易中积累经验并不断完善。英国海上输电线路许可招标制度的实践，不仅关系着本国海上电网能否以更快速度、更低成本形成，也对整个北欧地区海上电网的发展有着重要的参照和启示意义，可以说英国海上输电线路许可招标制度早已具有跨出本国的意义，以下几点值得我们持续关注。

一是改变对自然垄断环节监管的思维。输电线路运营是传统的自然垄断环节，该制度在建设前引入竞争机制确定投资和管理主体（OFTO），虽然该主体在日后经营中仍是垄断经营，但其固定性收益非政府定价确定，而是通过先期的市场竞争确定，其经营行为（包括经营标准）也是竞争和比较的结果，体现了市场竞争。对于我国，在对存量电网资产运营方式取得改革共识之前，不妨效仿上述做法选择增量的大型线路资产结合国情作试点尝试和探索。

二是行政许可延伸至建设阶段，真正发挥市场准入的作用，形成监管闭环。该制度针对项目实施许可且一项目一许可，同时要求在建设前核发许可，将输电许可延伸至建设阶段，使建设成本控制和未来的成本监管无缝对接，保证了监管的连续性，避免了建设和运营两个阶段监管的脱节。对于政府行政体制改革而言，整合许可审批环节，也将在提高行政效率的同时，降低行政相对人成本。

三是就单一输电项目归集、核算输电成本及收益。按单一项目归集、核算较之按市场主体多项目归集、核算，更能清楚展示真实输电成本及相关盈亏。在该制度下，一方面按单一输电线路为报价、竞标、设置固定收益的范围，另一方面要求竞标人就该项目在资产上与其他涉电资产隔离，避免了因资产复杂、关联交易造成的真实成本模糊问题，使项目真正独立归集、核算成为可能。

四是从海上组网的高度实施海上输电建设。海上风电场海上组网后再与陆上电网并网的集约模式，大大减少了线路和升压站数量，降低了并网成本和上网电价。同时从我国的情况看，沿海部分海域也具备陆上电网经海上联网的条件，与欧洲北海地区相似，一旦实施将改善电力调度和交易，促进可再生能源消纳。因此，有必要从海上组网和国家能源总体规划的高度实施规划和建设，避免重复建设和资源浪费。

五是以制度保障线路建设匹配电源建设周期、与电源建设同步。在我国，除电源开发单位垫资建设并网送出线路外，线路建设与电源建设施工不同步、周期不匹配的问题比较突出。不仅影响可再生能源及时并网，造成可再生能源资源浪费，而且给电源投资人带来巨大损失。虽然其中部分属规划审批方面的问题，但另一方面我国现有制度对建设速度（包括其中存在人为过失的行为）无约束措施，也是其重要原因。而英国海上输电许可招标制度下，强调建设速度和运营效果，以扣减一定比例的年收入的处罚作为措施，在一定程度上约束了人为因素导致的建设协调性的问题，可以作为借鉴。

（作者单位：东北电监局）