我国外汇储备迅速增长:问题与对策

[摘要]我国外汇储备增长迅速，在一定程度上是经济实力的一种体现。但是，庞大的外汇储备给我国经济的可持续增长带来了前所未有的挑战，为经济的稳定发展带来了多方面的不利影响。巨额的外汇储备影响了货币政策的独立性和有效性，加大了宏观调控的成本和经济金融风险，造成了我国的福利损失。外汇储备生于国际收支，适时对造成国际收支长期顺差的外贸政策、外资政策、产业政策等进行调整，改变传统的以出口创汇为首要目标的粗放式外贸发展战略，有利于我国经济的健康发展。

[关键词]外汇储备；经济增长；货币政策

[中图分类号]F830，92

[文献标识码]A

[文章编号]1008-2670(2008)02-0038-04

自1994年实行人民币汇率并轨以来，我国外汇储备一直保持增长态势，特别是从2000年起，我国外汇储备呈快速增长趋势，2001年末外汇储备规模突破2000亿美元大关，2003年末超过了4000亿美元，此后以每年2000亿美元的数额增长，至2006年末越过了1万亿美元成为世界第一大外汇储备国(见表1)。2007年6月末我国的外汇储备额已达13326亿美元。

一、我国外汇储备持续激增的原因

一国外汇储备的增加，通常是由国际收支顺差引起的。据IMF(国际货币基金组织)的统计，从1999-2003年间，世界外汇储备增加的国家中，60％以上的国家来自资本收支的顺差，近30％的国家来自经常收支顺差，其余10％来自经常项目与资本项目的双顺差。我国外汇储备的快速增长在很大程度上源自于1995年以来的国际收支双顺差，其中贸易顺差(60％来自加工贸易)和外商直接投资(FDI)的增加是造成双顺差从而导致外汇储备迅速增长的直接原因。究其深层原因，既有国内因素，也有国际因素，是国际国内因素共同作用的结果。

从国际因素看，20世纪80年代以来，生产要素在全球的流动加速，发达国家把一些劳动密集型的制造业转向了新兴市场国家，中国超低的劳动力成本和国内体制改革释放的活力，吸引了外商直接投资和加工贸易的迅速发展，资源的相对优势和低廉的劳动力成本，增强了劳动密集型产品在国际市场的竞争力，出口能力迅速提高。而进口需求却由于欧美等发达国家在高新技术产品和服务业产品方面的出口限制得不到满足，使得进口不能相应增加，从而产生了大量的贸易顺差。

从国内因素看，与我国长期以来实行的“奖出限入”的外贸政策、“出口导向”的外资政策和“宽进严出”的外汇政策密切相关。

改革开放之初，面对严重的外汇短缺问题，我国在政策导向上采取了一系列措施：在外贸方面实行“奖出限入”的政策，通过提供优惠贷款、贴息、出口补贴、出口退税等多种扶持政策，鼓励企业多出口、多创汇，在进口方面则实行进口替代政策，鼓励发展民族工业；在外资政策上，以出口创汇为核心，要求外商投资企业的产品要对外出口，并与之签订协议；在外汇政策上是“宽进严出”，希望进来的外汇越多越好。在外汇制度上，我国所实施的经常项目下的贸易结汇和资本项目下的部分可兑换的外汇管理制度，在很大程度上限制了出口企业的外汇留存，抑制和直接限制了外汇需求和有效利用。近年来，虽然管理当局已经允许外贸企业开设外汇账户，留存部分外汇，企业可以留存外汇的比例也不断提高，但在较强的人民币升值预期和中国并未放开资本项目、其资金流出受到较大的制度限制、国内金融市场上又缺乏多样的以外币计价的金融投资工具的情况下，导致企业不愿意多持有外汇，其结果是外汇储备不断地增长。

近年来人民币升值的预期对外资的流入起了推波助澜的作用，大量的国际资本，通过正常和非正常的渠道进入中国，进一步增加了中国的外汇储备。

二、巨额外汇储备对我国经济的影响

随着我国外汇储备的迅猛增长，关于外汇储备是否过多了的讨论一直没有停止。一种观点认为我国的外汇储备已经出现过剩，应采取有效措施进行调节；另一种观点认为我国巨额的外汇储备有其合理性，并没有多到不可承受的地步。

其实，外汇储备是否过量之争，归根到底是关于当前巨额外汇储备对中国经济影响之争，即对经济是有利的还是不利的，是利大于弊，还是弊大于利之争。

谢太峰(2006)认为，外汇储备的增长是我国对外经济实力增强的必然结果和重要标志。他认为，我国外汇储备的增长是我国经济持续发展带来的必然结果，也是我国对外经济实力逐步增强的重要标志，而且只要我国经济继续保持高速增长的势头，我国的对外经济实力还会继续增强，这就意味着我国外汇储备还将保持继续增长的趋势。只要我国经济增长是健康的，只要我国经济实力是快速增强的，外汇储备的增加就是必然的。

李扬、余维彬(2005)认为，在全球化背景下，发展中国家(包括我国)保留高外汇储备具有合理性。高额的外汇储备，具有提高货币政策信誉、稳定汇率预期的功能。理由是，我国于2005年7月21日放弃事实上的固定汇率制度，实行以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。在这种汇率制度安排下，持有高额外汇储备，能够更好地发挥货币当局干预外汇市场，进而影响国际投机资本预期的作用。货币当局对国际投机资本预期的影响功能是一种非常有力的汇率稳定手段。使用这种手段的关键在于，货币当局的汇率稳定政策要有信誉，而外汇储备则是决定政府汇率稳定信誉的一个重要因素――国际储备规模大，政府干预外汇市场的能力就会被相信；国际储备规模小，政府干预外汇市场的能力就会被质疑。另外，外汇储备还具有弱化货币错配风险、增加国家财富的功能。

笔者认为，伴随着我国外汇储备迅速增长的这些年，我国的经济确实是在飞速发展，GDP增长年均超过9％，可以说外汇储备的增加与我国的经济增长是密切相关的，在一定程度上是经济实力的一种体现。但是我们还应看到，相当一部分外汇储备的增加并不能体现我国的经济实力，而是政府鼓励出口、鼓励招商引资等政策因素和人民币升值预期因素在起主要作用。低工资、高能耗、高污染带来的出口，以优惠政策盲目引进外资、进行重复建设对我国经济的长久发展并无利，却导致了外汇储备源源不断地流入，增加了外汇储备。因此不能简单地认为外汇储备是经济实力的体现，多多益善。

关于“大量的外汇储备，可以提高中国货币政策信誉，稳定汇率预期”的解释也不是在任何情况下都成立的。在市场存在本币升值预期时，大量的外汇储备不仅不能保持汇率的稳定，反而会起到火上浇油的作用。升值预期会吸引外资的流入，为稳定汇率央行要买进外汇，增加了外汇储备，从而强化了本币升值的预期，吸引更多的外资流入。因此，巨额的外汇储备不但不能稳定汇率预期，反而加重升值的预期，根本无法提高货币政策信誉。

事实上，从我国经济发展的实际情况来看，巨额

的外汇储备，已经给我国经济带来了严重的负面影响，庞大的外汇储备给我国经济的可持续增长带来了前所未有的挑战。随着外汇储备的激增，我国外汇储备的经营风险也越来越大。贸易顺差引起的外汇储备高增长引发贸易摩擦并激化本币升值压力；高外汇储备带来了较高的汇率风险；投机资本大量涌入，造成经济泡沫化，易引发经济危机；对外汇储备的运用效率不高，导致国民财富的流失等。

(一)巨额的外汇储备影响了货币政策的独立性和有效性

2000年以来，外汇储备的急剧增长使央行投放了大量基础货币，导致基础货币的供给远远大于实际需求。为了回笼流通中过多的货币，央行不得不采取公开市场操作、发行央行票据、提高存款准备金率等手段，使货币政策完全陷入被动，利率、准备金率和公开市场业务等都拴在汇率上，影响了中央银行货币政策的独立性。

旨在弱化外汇占款导致的基础货币大量投放的负面影响的“对冲”操作限制了央行货币政策调控的空间和主动性，削弱了央行货币政策调控的有效性。向时，外汇储备的激增也强化了人民币的升值预期，从而限制了利率调控手段的作用空间。面对近年来的高投资增长率，央行虽几次加息和提高准备金率，但超额的流动性却使上述政策的效果大打折扣，并且升息还导致了更多热钱的流入。

(二)巨额的外汇储备加大了宏观调控的成本

巨额的外汇储备导致央行被动地、大量地投放基础货币，为回笼过多的流动性，央行不得不采取“对冲”政策。由于央行对金融机构的再贷款巴降到了最低，所持政府债券数量有限，因而在中央银行的资产方已没有太大的主动性，在此情况下，只能对负债方进行调控，调整存款准备金率、发行央行票据。无论采取哪种措施，都要付出成本。从发行央行票据看，我国自2003年大规模发行央行票据以来，央行票据的发行额不断攀升，票据的期限逐渐延长。到目前为止，央行票据的未偿还余额已接近4万亿元，央行的利息负担不断加重。从调整存款准备率看，我国自2006年7月至今已连续8次调高存款准备率，从7.5％提高到了11.5％。存款准备率的提高，冻结了商业银行的部分资金，回收了一定的流动性，但却减少了商业银行的收益，让商业银行承担了部分调控成本。

随着外汇储备的持续上升，央行本身的资产负债的货币错配也日益加剧，其资产方主要表现为外汇储备的增长，负债方主要表现为央行票据的增长，这种日益扩大的货币错配加大了央行本身的风险。而由于美元的贬值，外汇储备在不断缩水，同时央行还要负担巨额的票据利息，央行的负债成本在不断上升。

(三)巨额的外汇储备加大了经济发展的风险，不利于中国经济的持续健康发展

巨额外汇储备的一个重要来源是对外贸易顺差。中国是一个资源相对短缺的国家，特别是能源和基础原材料更为紧缺，一方面生产所需的资源大量从国外进口，另一方面生产的产品国内市场又容纳不下和消化不了，因而需大量向国外出口，形成了从投入、产出、生产循环和商品循环都通过国际市场完成，产生了对国际市场的双向依赖。

由于大量出口和大量引进外资及热钱流入基本上变成了央行的外汇储备，导致基础货币的大量投放；而央行所持外汇储备又以存款或购买外国政府债券的形式投资于国外，外国政府或企业再将其投资于我国，从而形成了货币层面对国外市场的双向依赖。外商直接投资一方面占用了国内的资源，加剧了能源紧张，增大了环境压力，另一方面又增加了中国出口，带来了大量美元，进一步加剧了双向循环和双向依赖。实物经济与货币经济对国外的双向循环与双向依赖加大了国内经济发展的风险，不利于中国经济的持续健康发展。

(四)巨额的外汇储备加大了经济金融风险

人民币升值预期带来了大量短期资本的流入。尽管我国非直接投资的资本金融项目还没有完全放开，但国际资本可以通过各种各样的非正常渠道进入我国。例如，2005年国家外汇管理局新闻发言人张锐曾指出，“我们发现在贸易项下存在着进出口价格虚报、预收货款和延迟付汇造假，直接投资项下存在着名实不符、借款过渡以及房地产市场炒作等不正常现象。这些行为很大程度上具有投机套利性质。”套利资金的流入数额尽管很难准确估算，但可根据外汇储备与经常项目、资本金融项目的差额推算出。海外投机资本纷纷投资于国内房地产和流动性强的股票市场，成为推动房价节节走高的一个重要动因，这种状况容易引发资产价格泡沫，一旦资产泡沫破裂，则极易引发经济金融危机。

(五)巨额的外汇储备造成了我国的福利损失

诚然，外汇储备可以增强一国应对突发事件的信心，但在没有进口支付和偿还外债实际需要的情况下，一国外汇储备规模过大以致过剩，对其本国经济产生的负面影响则不可忽视。长期以来，奖出限入的外贸政策及强调发展外向型经济、扩大出口和招商引资政策措施的实施，造成人员、资源方面的不合理分布，影响了非贸易产业的发展。引资和出口的大量增加，增加了本已相当紧张的能源和原材料消耗，增大了环境负担，却没有带来相应的福利增加。

出口贸易的发展，在国内有效需求不足的情况下拉动了经济增长，带动了国内就业的发展，但是由于出口产品大部分是低技术含量、低附加值的劳动密集型产品，因而从贸易中没有获得正常的价值回报，所得贸易利益较少。通过超国民待遇的优惠措施吸引外商直接投资，在国内资金充裕的情况下已不再适宜。我国大量的外汇储备被用于购买美国国债，投资美国政府支持的房地产基金公司或存在美国银行，而这些钱又专给美国的企业重新到我国来投资。外资在我国的投资回报率一直在15％左右，还不考虑它对环境污染而造成的损失，而外汇储备购买美国国债也就只有5％的收益率。二者的差价实际是国民财富的变相流失。

三、应对外汇储备迅速增加的对策

(一)加快贸易增长方式的改变

贸易顺差是造成外汇储备快速增长的原因之一，因此遏制外贸顺差的过快增长是控制外汇储备快速增长的一个手段。加工贸易是我国贸易顺差的主要来源，长期以来，我国出口的商品主要集中在低技术含量、低附加值的劳动密集型的产品，这些产品的大量出口增加了我国的就业，但是，我们得到的贸易利益和社会福利却是很少的。因此，有必要对高能耗、高污染、低层次的加工贸易规模加以控制，逐步实现出口增长方式的转变，支持和培育有自主知识产权和自主品牌的商品出口，提高出口商品附加值；抛弃过度依赖劳动密集型产品出口结构的惯性思维，调整和提升出口产品结构；加快实现出口从“规模导向型”向“效益导向型”转变，使对外贸易从数量扩张向质量提高和国际竞争力提升转变。

(二)提高引资质量，有选择地引进外资

20世纪90年代以来，我国吸引的外商直接投资额有7000多亿美元。FDI大量进入的诱因有两个：

一是在华外资企业所能享受到的“超国民待遇”；二是我国存在庞大的廉价劳动力市场。这些外资对我国经济的发展和出口贸易的扩大做出了很大贡献。随着我国产业结构的升级，对外资的引进应立足于高技术高价值链的项目，重视技术与管理的引进，促进国内产业的优化升级。而对国内已有的属于重复建设的外资引进应加以限制，特别是限制低端的、技术含量低、资源耗用大，加大资源紧张、增加环境压力的项目。这需要中央和地方政府重新审视引进外资的优惠政策，逐步统一内外资企业的税收、关税、外贸权、融资及要素获得等方面的政策措施，实现“国民待遇”和公平竞争，由“招商引资”到“选商择资”，切实提高利用外资的质量和效益。

(三)限制短期外债的流入

在当前资金充裕的情况下，政府当局应出台相关鼓励措施，鼓励国内金融机构对境内外企进行外币贷款，鼓励外企在国内发行美元债券筹集资金，支持其在海外引进设备、技术和生产线，而不是一味地让其调境外外汇来解决经营资金的需要。减少贸易项下的境外融资，由国内金融机构满足进口企业的资金需求。同时，不鼓励境内企业和机构在境外发债筹资。

(四)改革出口退税政策

出口退税政策直接推动了出口的扩大，对解决国内就业发挥了重要的作用，但却引起了贸易条件的恶化和贸易摩擦的产生，助长了我国对外贸易的不平衡发展。出口的扩大增加了金融市场的外汇供应，造成了央行外汇储备的被动性、高成本地增长。因此，在对贸易增长方式进行调节的同时，应区别对待不同的出口产品，逐步改革出口退税政策，降低出口退税率直至逐步取消出口出口退税政策。

(五)扩大内需，增加公共财政支出

投资、消费和出口是拉动经济增长的“三驾马车”。我国外汇储备的激增是在国内居民需求不振、消费对经济增长的拉动作用明显不足的经济背景下，通过大量出口实现的。出口贸易顺差实际上是我国内部经济发展不均衡的外在表现。从根本上解决国际收支不平衡导致的外汇储备激增，要靠扩大内需特别是增加消费需求。应采取措施加快启动内需。既要加快促进进口增长，实现外贸进出平衡，更要依靠国内市场消化产能，完成经济增长由出口拉动型向内需拉动型的转变。但是，在当前的状况下，由于消费很难在短期内有起色，因此，增长方式向内需的转换必然要和建立公共财政制度联系在一起考虑，使得一些集中在产业方面的投资转移到公共产品的建设上来。制约经济发展和消费增长的因素之一，是很多基础性的社会保障制度建设还不健全。所以，必须加大公共财政的支出，构建一个良好的社会保障体系，以此逐步消除人们的后顾之忧，释放城市居民和农村农民的消费能力，从而减少储蓄偏好。