日本食品安全规制及对中日食品贸易的影响

[摘要]日本食品安全规制有其特定背景和鲜明特征，并对中日食品贸易产生了双面影响。一方面其限制了食品贸易活跃度，导致中日食品贸易额大幅度滑坡，使高度依赖日本市场的中国食品企业蒙受了重大损失；但另一方面其又像清凉剂，促使中国食品企业快速走上安全、环保发展之路，增强了中国食品企业在国际食品市场上的竞争力。

[关键词]食品安全；食品安全规制；中日食品贸易

[中图分类号]F740 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2013）03-0061-04

日本是对食品贸易安全关注较早的国家之一，关于食品贸易监管的相关记载可追溯到100年前日本的明治与大正时期（1867—1926）。日本食品安全规制曾经历三个不同发展时期：第一时期的重点是建立良好生产规范；第二时期的重点是鉴别、评价和控制食品中的危害因子；第三个时期的重点是围绕健康目标保护整个食物链。本文拟就日本现代食品安全规制体系的核心内容、主要特征，尤其是日本《食品残留农业化学品肯定列表制度》的正式实施对中日食品贸易的影响做一探析。

一、日本食品安全规制体系的构成及其特征

日本食品安全规制体系包括三个重要系统：一是以日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省为主要代表的食品安全的监管部门及其掌管的安全规制监督系统；二是比较完善的食品安全规制法律体系，其中， 2003年颁布的《食品安全基本法》为日本食品安全行政制度提供了基本原则和要素；三是严格的检验、检疫制度及食品安全检测、监督体系。总结日本食品安全规制体系跌宕起伏的发展历程，可看到其如下几个特征：

第一，规制覆盖范围不断扩大。以日本肯定列表制度为例，1991年，日本只对26种农药、53种农产品制定了农药残留标准。1992年，日本开始不断扩大农产品残留农药标准的控制范围，到2001年，其控制范围已经达到214种农药，130多种的农产品，并且制定了近8000个标准指数。2003年，日本制定的农兽药残留标准达到了350种。2004年8月公布的肯定列表进一步制定和修改了669种动物用药残留、添加剂和农药标准。2006年颁布并实施的肯定列表对700多种农药以及饲料添加剂的成分设立了暂定标准。同时，日本还对不能确定具体标准的农药及饲料添加剂设定了一个统一标准，即0.01mg/kg的统一标准，一旦进口日本的食品中药剂含量超过这个标准，就将被建立在食品安全规制基础上的“绿色贸易壁垒”阻隔于食品贸易圈子之外[1]。

第二，从政府主导到食品从业者自觉管理。日本的食品安全规制以保护消费者安全和健康为由，针对食品生产经营活动制定了一系列禁止、限制性规定。同时，日本政府还借鉴欧美等国建立食品安全规制体系的做法，设立了跨部门的食品安全委员会，专门对食品安全事务进行管理，并在企业层面设立了食品安全危机小组，以便快速应对突发性食品安全引发的各类问题。此外，日本高度关注对消费者进行食品安全教育，促进消费者和生产者共同关心食品安全，为全面提升食品安全意识奠定了坚实的社会基础。

第三，由事后应对转变为事前预防。为解决食品安全范围广、物种多、各地区之间很难形成统一标准的难题，日本食品安全委员会曾推行一种企业自主性的事后安全管理系统，要求企业自行制定行为准则和安全基准，并通过对外签订合同对企业外部的生产经营活动进行控制。但因这种事后应对性的自主安全管理系统受企业管理能力、商业道德等因素的约束，对超越企业管辖范围的规制活动影响力不足，往往难以独撑安全管理的重任。随着世界化、全球化的推进，食品安全问题日益增多，日本食品安全规制的重点开始从事后应对转为事前防御，形成了预防为主、防御结合的理念，企业自主安全规制系统逐渐演化成一种公共安全规制的补充条款[2]。

第四，坚持消费者至上原则。强调将消费者利益放到最高位置，并要求与法律和法规的要求保持一致性、与利益相关者的需求保持一致性。为实现这一目标，日本的食品安全规制强调从源头抓起，制定了整个食品供应过程中各个阶段应采取的必要措施。为保障生产材料和产地品质的安全，日本食品法典委员会还同时制定了涉及产品制造、商品流通、进口贸易等环节的种类繁多的检验标准和管理规则，以及完备的动物检疫系统和肯定列表制度。在此基础上，日本综合各方面经验，制定并实施了《进口食品监督指导计划》等法律法规及配套的实施标准、规章制度，为日本食品安全规制提供了坚实的法律基础和广泛的社会环境支撑[3]。

二、日本食品安全规制的核心内容

（一）过程化管理和安全追溯制度

所谓过程化管理，是指对食品从生产到流通的整个过程的安全控制与监督，是一种基于流程的全面的质量监督和管理，只有保障每一个环节都达到了食品质量标准的要求，才能说它是符合日本食品安全规制要求的产品。

所谓安全追溯制度，是在采用激光码等技术手段对业户进行全面登记的基础上，针对特定事件或专门事项进行问题查找的机制和体系。其功能在于，一旦出现食品安全问题，可以将责任直接追溯到生产的源头，并迅速确定相关责任人，具有责任明确、监督到位的优点，对食品安全起到了显著预防和保障作用，同时也大大提高了食品安全监督的透明度，增强了管理机构公信力。

（二）食品标识监督和处罚制度

食品标识制度包括两项重要规定：一是要求在食品包装物及其容器外包装的显要位置注明食品构成、功能和标识等内容；二是要求对日出口食品包装必须包括日文标识，以便日本国民容易读懂相关内容。严格的食品标识规定，减少了复杂繁琐包装样式对消费者的误导和遮蔽，提高了进口食品质量的真实性，为食品安全制度的施行奠定了基础。

监督和处罚制度，是指地方质量技术监督部门发现标注内容不符合法律和行政法规或不符合食品真实属性时，可直接对进口食品予以限制进口数量、征收违章罚金等处罚措施。此规制看似简单，实则刚柔并济，为进入日本食品市场筑起了较高的贸易壁垒。

（三）食品肯定列表制度

肯定列表制度是针对大部分对日出口农产品和食品而设限的规制内容。它涉及领域很广，其中，农业化学品残留限量包括“沿用原限量标准而未重新制定暂定限量标准”、“暂定标准”、“禁用物质”、“豁免物质”和“一律标准”五大类型；对尚不能确定具体标准的兽药、农药以及饲料添加剂成分的，设定0.01mg/kg的统一标准，一旦进口食品中药残含量超过设定标准将会被禁止进口。从日本食品肯定列表制度实施的效果来看，它严重制约了中国水产品对日本的出口（中国是日本最大水产品贸易伙伴），维护了日本国内水产品的自给自足，成为一个强有力的保护本国生产经营的武器。

（四）食品中毒报告制度

日本的食品中毒报告制度包括中毒死亡报告制度、报告催促制度和中毒患者报告制度等内容。按照这一制度的要求，一旦发生食品中毒事件，不仅要查处中毒原因，确认中毒者中毒程度，确定中毒人数和中毒时间长短，还要制定详细记录并归档，如果有所延误或疏漏，报告催促制度将起到重要监督作用。这一制度看似繁琐，但其报告事项的严格要求、监管流程的严谨规定，却为建立科学的食品安全标准，严控食品的质量，将食品中毒事件降到最低限度创造了良好的条件。

（五）特殊食品安全管理制度

日本食品安全规制体系中的特殊食品包括特定保健用品、转基因食品、进口食品等，这些食品具有受众面小、物种杂、难管理等属性。由特殊食品的属性所决定，日本食品安全规制系统对其采用了量体定制的管理制度，扩大了食品安全规制的覆盖领域，保障了国内消费者的多元化利益，为日本建立严格监察系统和实施高标准的安全规制创造了条件，为建立较高的食品贸易绿色壁垒奠定了基础[4]。

三、中日食品贸易现状及其趋势

（一）中国食品贸易的国际地位

据WTO公布的统计数据，目前，世界10大食品出口国是美国、荷兰、法国、德国、比利时、西班牙、中国、意大利、加拿大和英国，世界主要食品进口国是美国、德国、日本、英国、比利时和中国。近年来，美国在世界食品市场所占的份额虽有所减弱，但其首席地位无人撼动，中国是唯一进入食品进出口贸易额前10位的发展中国家[5]。

分析相关数据可见，我国食品出口规模虽增长较快，地位突出，但市场竞争力不高，总体上还处在品牌少、层次低、竞争能力较弱的阶段。从市场份额看，中国出口食品占世界市场的3.69%，在世界食品市场占有率排名第7；从贸易竞争力指数看，中国位居第2，且一直是世界食品净出口国；从显性比较优势指数看①，中国在10大贸易出口国中居最末位；从产业内贸易指数看，中国排名第4，表明中国食品贸易竞争力逐渐走强（见表1）。

（二）中国对日食品贸易状况

据中国商务部数据显示，2012年日本从中国进口的主要农产品贸易额占总进口贸易额的4%，日本约55%的进口鸡肉制品来自中国，约44%的进口冷冻蔬菜和新鲜蔬菜来自中国。1988—2006年，中国对日食品贸易基本上呈逐年递增态势，2006年中日之间的食品贸易额曾达到930亿日元的最高峰，2008年后出现较大下挫，2009年达到最低点，当年对日食品出口额仅为640亿日元，比2006年下降了31.2%，但2011年又回升到750亿日元，其中升幅最大的是水产类和果蔬类。

2008年中日食品贸易额急速下滑的原因，与这一时期日本食品安全规制的日趋强化有很大关系。据统计，2008年日本扣留我国出口日本的食品共295批次，其中，水产品占25.1%，蔬菜、水果类占24.1%，肉制品、粮食、谷物合计占7.5%（见图1）。这些被扣留的出口食品中，农、兽药残留超标被扣留的占37.9%，细菌、大肠杆菌超标的占20.8%，添加剂超标的占11.2%（见图2）。

日本采取上述措施严重影响了我国食品出口。以水产品为例，日本的肯定列表制度出台之后，中国对日水产品出口被限制的情况大批涌现。据统计，2009年中国被扣留的出口水产品占日本扣留的全部水产品的29%。2011年，日本对中国出口的食品扣留批次达到295次，其中水产品86个批次（冷冻水产品被扣61次，水产制品13次，鲜活水产品12次）。日本的肯定列表制度已成为中国对日食品出口的最大绿色壁垒[6]。

四、日本食品安全规制的启示及中国食品企业的应对措施

（一）日本食品安全规制的启示

第一，坚持消费者优先理念。日本食品安全规制遵循消费者至上原则进行立法，要求食品安全规制部门把消费者健康和利益放在最高位置，并构建了全过程质量管理和全流程责任追踪系统，形成了保证食品安全的规制体系和食品贸易技术壁垒，维护了本国消费者权益。我们应借鉴日本经验，建立以食品安全法为核心，以各种法规为补充的食品安全法律体系，形成符合我国食品贸易现状、有利于人民健康、有利于我国食品企业发展的法律框架，为我国的食品贸易、食品质量和食品安全提供有效保障。

第二，健全食品安全检验和检疫标准。为确保食品安全规制的实施，日本农林水产省和厚生劳动省等跨部门的国家食品安全机构，在承担食品安全风险评估和管理及监督职能的同时，通过设立化学、生物、新食品评估组，以及对近千种农药设立检验标准，全面落实了对食品进行严格检验的要求，并要求进入日本市场的食品必须履行食品检疫的各种手续，提高了进口食品的合格率，降低了潜在风险，保障了食品质量，同时也对国外食品进口形成了巨大贸易壁垒。借鉴日本的经验，我国也应该建立一个能够与国际接轨的检验检疫标准，建立相应的检验检疫系统，同时，要建立高水平的检验检疫设施，落实履行上述国家职能的机构或社会组织的责任[7]。

第三，加强对食品安全规制者的监督。日本的实践经验表明，对规制者的规制权限进行合理限制，不允许在权责范围内出现寻租事件，一经发现滥用权限的规制者，当事人或机构将受到严厉制裁。这一做法对净化社会风气，确保食品安全规制的国家利益起到了基础性的保障作用。借鉴日本的经验，我国对规制者也应规定明确的责任和义务，避免规制者寻租现象的发生。对于违反法规的人员应坚决查处，绝不姑息，营造使各种败德行为不敢、不能任意施为的社会舆论和法治环境。

第四，提供食品安全指导和技术改造扶持。日本在建立严格的食品安全规制系统的同时，也加强了本国企业安全生产模式建设和技术设施改造，并收到明显成效。我们应借鉴日本经验，鼓励国内企业进行食品标准化建设、实施技术改造和进行安全生产模式建设，并对进行技术改造的企业上调贷款数额，对企业技术改造消耗的费用给予一定比例的贴补，努力将我国食品企业扶持起来，为保障食品安全和增强食品出口的竞争力打好根本性的基础[8]。

（二）中国食品企业的应对措施

中国食品企业要想突破日本食品安全规制的绿色屏障，继续保持对日食品出口的竞争力，既要据理力争，剔除歧视性的规定，还要根据相关规则的要求练好内功，满足相关技术标准的要求。

一要减少农药、兽药滥用行为，杜绝危害消费者人身健康的添加剂使用，包括禁止使用出口地禁止的添加剂。二要把握国外食品市场供需变化和国际食品贸易动向，及时了解进出口市场技术性贸易壁垒及主要贸易国贸易手段的变化，并有的放矢采取应对策略。三要将督查和评估工作深入到食品生产加工销售的各个环节，拟定技术标准，严格质量检查，控制产品出口质量，建立基于产品品质的全链条管理和控制系统。四要及时了解政府支持食品加工企业实施技术改造和改善生产模式的政策，抓住机遇促进企业以及整个食品企业更新换代，为企业的长远发展奠定坚实基础。五要针对日本市场进行广告宣传，加强与日本民间的团体组织如农业协同组合、生活协同组合的合作，提高企业品牌在日本消费者中的影响力。六要按照新工艺和新技术培训员工，提高食品企业从业者的技能素质和职业道德水平，保证食品企业的员工能够跟随上时代步伐和迅速多变的国际贸易状况。

此外，还可采用直接、间接投资方式，实施跨国投资经营，在食品输出国本地进行食品生产和加工。并引进国内外能够满足食品安全生产需求的先进技术和装备，包括采用日本品牌企业先进的生产标准和技术，以渗透和效仿的方式，破解绿色壁垒，增强竞争实力，全面提升中国食品对日出口的竞争力。

[参考文献]

[1]尹小平，王洪会.日本“肯定列表制度”对我国食品贸易的影响及对策[J].经济纵横，2006（7）：59-60.

[2]任智华.日本食品安全监督管理体系现状分析[J].市场与贸易，2010（6）：93-94.

[3]赵宗绪，李奇.对日本食品安全规制的思考[J].科技资讯，2011（16）：242.

[4]廖卫东，时洪洋.日本食品公共安全规制的制度分析[J].当代财经，2008（5）：90-94.

[5]樊瑛，张炜.中国食品贸易竞争力及食品安全体系的变迁与展望[J].北京社会科学， 2009（2）：17-22.

[6]吴莹，罗芬.日本食品安全新标准对中国水产品出口产生的影响[J].现代经济：现代物业， 2012（4）：137-138.

[7]何薇，时洪洋.日本食品贸易安全规制分析及对我国的启示[J].企业经济，2009（2）：190-192.

[8]杨志花.新形势下应对日本食品贸易壁垒的策略研究[J].标准科学，2009（8）：70-73.