我国对外劳务存在的问题与对策研究

摘 要：对外劳务合作是我国重要国策。通过分析我国近30年来劳务外派存在的问题，探索各种有效的解决途径，以利于进一步扩大我国的劳务输出规模和提高服务质量和档次。

关键词：劳务合作；问题；对策

中图分类号：F74文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）04-0013-04

改革开放近30年来，我国对外劳务合作事业保持相对稳定的进展，取得了令人瞩目的成果。截止2007年底，我国累计对外签订劳务合同已达到523亿美元，完成营业额478亿美元，共计派出劳务人员 419万人次，2007年年末在外人数有74万。

我国是世界上人口最多的国家。据国家统计局公布国务院农村普查结果，至2006年末，我国农村劳动力总资源为5.3亿，中国农业实际需要的劳动力为2亿，因此有3.3亿农村富余人员需转移到城镇或谋求其它出路。目前每年城镇增加的无业、企业下岗人员近一千万，此外每年还有涌入社会寻找工作的300万大专院校毕业生。面对这种状况，我们不得不清醒地意识到我国面临就业压力的严峻局面。因此，分析我国开展对外劳务的不足与障碍，努力探索各种应对方法和解决措施，以便进一步拓展国际劳务合作领域，提高我国对外劳务输出的管理水平和外派规模，对缓解国内就业压力、获取外汇、改善人民生活水平具有非常积极的意义。

1 影响我国对外劳务合作的主要因素

（1）国际劳务市场的制约。许多劳务进口国在引进外籍劳工问题上，不仅有经济方面的考虑，还有政治利益的权衡。一般来讲，这些国家的政府，为保护本国公民的就业和稳定社会秩序，在数量或行业领域上对普通劳务人员的引进施加了各种严格的限制。主要手段包括国别政策、配额管理、工作许可证和签证发放、行业限定、工作年限规定等等。就我国而言，目前我国外派的劳务人员绝大多数是普通劳务的工种，可以说，劳务输入国的政策是制约我国对外开展劳务合作的外部因素。必须指出的是，由于历史的原因，世界上不少发达国家对我国仍怀有戒心和疑虑，在引进中国劳务人员方面慎之又慎，特别增设一些歧视性条件，比其它国家的人员多增加了一道政治上的门槛。严格来讲，目前发达国家中只有日本向我国开放有限的劳务市场，加上德国开放中国厨师、英国、美国批准的极少量护士、以色列允许输入过建筑和农业工人外，欧洲、北美和澳洲等大多数发达国家的劳务市场基本上仍将我国劳务人员拒之门外。

（2）统一管理机构缺位。我国目前有两个部门负责管理我国的对外劳务输出。一个是商贸部下属的中国对外工程商会，另一个是劳动和社会保障部国际交流服务中心。商会历史较为悠久，从我国援外开始，直至对外的工程承包和劳务合作，既拥有对外劳务输出的传统优势，又有我国政府海外的商务信息和资源，因此外派的人数占全国的绝大部分，管辖的对外劳务合作企业近2000 家；中心成立于2002年，主要负责境外就业管理与服务，同时监管我国近400家境外就业的中介企业和机构。由于劳务输出由商贸部和劳动部共同管理，多头对外，行政管理要求和标准不能统一，造成正规的劳务输出渠道局面混乱，使不少经营对外劳务业务的企业不得不同时申请两家的经营许可证，目的在于既可以躲避商会管理严格、限制高收费的规定，又可以左右逢源，享受双方输出渠道的各自好处。尽管企业乐在其中，但现实是不可回避的。不同的主管部门管理着几乎雷同的业务，从各自的角度出发，往往看法相左，难免产生冲突，也难于达成统一的协调意见。最终的结果仍然是你吹你的号，我唱我的调。政府部门的管理职能交叉、管理责任不清，必要的服务体系残缺，在很大程度上阻碍了中国对外劳务合作的顺利发展。

（3）对外劳务企业自身的弊端。在国际劳务市场巨大的商机面前，我们不能忽视劳务外派企业长期存在的问题。目前，一是企业综合竞争力不强，在软实力方面，还存在问题。个别企业对国际市场深层次了解不够，对一些国家的市场道不明、说不透，对一些国家的法律、法规情况不了解，导致不能完全守法经营; 二是公司缺少思想素质较高、熟悉国际劳务市场、具有专业技能和外经管理人才，造成对外交流或业务拓展的局限性。三是个别企业开拓海外市场有盲目性，社会责任意识差，由于企业管理不善造成的安全问题不容忽视。四是在一些市场和专业领域，企业之间互相竞争、过度竞争、恶性低价竞争的现象依然存在，导致国家利益、行业利益和企业利益遭受严重损失;五是安全保障与风险防范不足。随着我国对外劳务进一步发展，涉及的市场和领域越来越多，企业卷入当地各种纠纷的可能性越来越大，突发事件、恐怖威胁、社会动乱等安全风险不断增加。建立安全保障机制，提高风险管理水平，正成为我国劳务外派企业日益紧迫的课题。

（4）劳务人员竞争力低。国际劳务市场的竞争，最主要的是外派人员素质和技能的竞争。世界银行曾做过统计，认为一个发展中国家向外输出移民的数量每增长10%，贫困人口可减少2%。因此，许多国家都采取各种措施鼓励本国劳力输出。但受到技术水平和劳动力素质的限制，世界普通劳务市场的同质竞争现象非常严重。我国劳务人员尽管以刻苦耐劳、诚信努力闻名于世，但遗憾的是技术层次和文化水平均较低，较难满足国际劳务市场发展的需求。我国劳务输出70%以上为普通劳务，而且很大一部分是以农村剩余劳力和城镇富余普通工人为主体，所受教育程度相对较低，仅能从事于建筑、纺织、制衣、农业、渔工等相对技术含量低的工种，没有任何优势可言。尽管一些劳务进口国有大量引进中高级劳务人员的需求，但对引进人员的专业技术资质、学历文凭等审查相当严格。我国在这些领域尚未与国际接轨，获得的学历和学位不能得到认可。此外，语言能力障碍也是我国外派劳务人员普遍存在的问题，这不仅给雇主和雇员之间的沟通带来很大不便和困扰，也为劳务人员本人的工作与生活带来极大的困难。因此，与菲律宾、印度等以英语为母语的亚洲劳务输出大国的竞争中更处于下风。

（5）劳务信息渠道不畅。对外劳务合作涉及国内国外两个市场，要求准确可靠的供求渠道和信息。但目前我国对外劳务合作企业普遍规模小，开拓国际市场能力不足。绝大多数在海外没有设点，主要依靠临时性的人力资本招募活动，带有极大的盲目性，更谈不上主动、有意识地收集信息和开拓市场。政府部门、商会和驻外机构的职能也存在缺位，现有的信息收集和传递系统远不能满足企业需求。

2 我国劳务输出的发展对策

2.1 对外劳务合作需有正确的认识

从国际服务贸易和经济合作的发展趋势以及我国对外开放和经济发展的客观要求来看，发展我国对外劳务输出绝不是一种单纯的权宜之计，而是中国对外经济合作的重要组成部分。这不仅可以充分发挥我国优势，在更大范围内实现我国劳动力资源的有效配置，充分利用国内外两种资源、两个市场缓解国内就业压力，实现再就业、转移农村剩余劳动力，也是增加外汇收入、提高人才素质和保持社会稳定的重要因素。同时，也能够通过到国外的工作，扩大与世界各国的交流，学习先进的经验与技术,即利国又益民。所以，发展劳务输出对推动我国整个对外开放和服务贸易意义重大而深远。为此，应积极鼓励各类人员, 包括高技术人才到国外就业。许多国家，比如全国人口8000多万的墨西哥，每年在国外务工者高达800多万。也就是说，每10个墨西哥人中就有一个在国外工作。菲律宾在海外的劳工共有800多万人，占全国7000万总人口的10%强。这些国家为何每年的劳务输出在世界上名列前茅，这与该国政府的观念和认知不无关系。而我们有些政府部门和领导观念陈旧，认为劳务输出既有政治风险，也有经济风险，麻烦事情多，吃力不讨好，多一事不如省一事。因此，在支持力度上不主动，不积极。有人认为劳务输出是做苦力，是为资本主义打工，外出人员思想会变坏，会沾染西方不良的生活方式。也有些人思想比较落伍，乡土难离，温饱即安，对走出国门前怕狼，后怕虎，望而却步。诸如此类，不一而足。劳务外派是一种特殊的服务贸易,在经营过程中出现各种矛盾、纠纷在所难免。关键是要把业务发展中可能发生的负面影响控制在最低限度，但绝不能因噎废食，我国从中央到地方政府对此要有共识。同时，有必要在综合现有部门规章的基础上, 制定并颁布部级完善的、具有前瞻性和可操作性的相关法律法规, 使我国对外劳务合作在法制化的进程中再上一个台阶。因此，在今后很长一段时间内，我们都应创造一切有利条件，积极鼓励对外劳务输出的开展。

2.2 改革劳务输出管理体制

对外劳务输出是一项政策性很强的经济活动，加大劳务输出管理力度、规范管理是对外劳务合作的基础。我们必须辩证地处理发展与管理的关系，既要促进发展，又要加强管理，没有管理，劳务输出就会陷入无序、混乱、盲目状态。劳务输出必须从国内管起，从我国目前状况看，首先政府必须对现行的多头对外、政出多门的管理体制进行改革。在这方面，劳务输出大国菲律宾成功的经验值得借鉴和参考。菲律宾政府一直致力于本国劳工向海外输出的促进工作，成立了专门的管理部门――海外就业署来负责此项工作。我国也可以建立一个类似的统一管理机构，对各项对外劳务合作活动进行统一协调促进；制定统一的政策，改进对外劳务合作的各项制度及规定；统一规范经营主体行为等。其次是国内各有关部门必须通力协作，理顺现行管理体制，业务主管部门要严把审批关并有效监管企业经营行为，引导企业从互挖墙脚、压价竞争向平等、公正的质量竞争的方向转变，禁止企业违规收费；严厉打击非法中介和坑害劳务人员的行为；建立外派劳务突发事件的协调和解决机制。在外管理的核心是要保障外派劳务人员合法权益。第三是经营公司要倡导诚信经营，守法经营，增强社会责任意识，促进企业在正确处理与项目所在国社会的关系，加强安全、环保等方面的工作。要树立“权益第一，效益第二”的理念，在外派劳务之前提高市场风险意识，消除隐患，人员派出后一旦发现问题，就要及时妥善处理，不能撒手不管，更不能与雇主串通蒙骗国内劳务输出管理部门，有效地层层落实责任制。最后是劳务人员本身也要增强自我保护意识，“外面的世界”并非都很精彩，盲目外出，可能会自酿苦果。

2.3 发挥政府作用清除国际劳务输入壁垒

随着我国国民生产总值每年以10%左右的速度迅速发展，我国在世界的综合国力和社会地位与日俱增。到2007年为止，中国已与世界上绝大多数国家建立了正式外交关系,建交国家达到165个。随着我国威望与国力的持续增长，尤其是中国在2001年加入WTO之后，中国与国际社会的全面融合，国际政治、经济关系向纵深扩展。我国现在已有条件、有能力消除国外的各种不公平待遇和障碍，可以全面分享WTO《服务贸易总协定》（GATS）有关自然人流动自由化带来的利益。21世纪初以来，“外交为民”成为中国外交的重要内容。加强劳务输出的国际多边磋商、创造一个公平竞争的外部环境、保护我国国民在外的权益已是我国外交及驻外使领馆的重要工作之一。因此，我国政府部门应充分运用官方渠道，积极开拓国际劳务市场。通过加强政府间的谈判和沟通，与劳务输入国建立有效的磋商机制，在互惠互利的原则下，努力解决双方或多方劳务合作中存在的困难和问题，清除壁垒，签订政府间劳务输出相关协议，争取获得发达国家劳务市场的准入资格，抢占国际劳务市场的份额和空间；与他国达成相互承认职业技术资格及认证的协议，获取人员准入的“通行证”。同时我国政府和国内的行业组织要积极参与制定国际劳务合作规则。值得欣慰的是，我国已开始参与国际上政府间有关劳务方面的合作与交流。据联合国文告，国际移民组织于2008年1月21日在阿联酋首都阿布扎比召开部长级磋商会议，旨在加强劳务输出国和输入国之间的合作、改善海外劳工的福利。包括中国在内的十一个主要亚洲劳务输出国及包括海湾国家、新加坡、韩国、马来西亚等十个主要劳务输入国的代表研讨了合同工人的现状及发展潜力等议题。这次会议已成为加强区域劳务合作的一个重要里程碑。世界各劳务输出、输入国借此机会加强了对话和合作，增强对海外合同工人的保护，使劳工流动更好地促进双方国家的经济发展。另一方面，我国政府要引导我国企业在国外进行业务经营时要转变增长方式，以技术和管理优势扩大市场规模，兼顾他国利益，兼顾短期利益与长期利益，兼顾境内市场和境外市场，兼顾对外开放和独立自主的原则，树立“先予后取”，“多予少取”的思想，获得劳务输入国政府和人民的认可和支持，以保证对该国的劳务输出能够长期稳定地持续发展。

2.4 多方位拓展海外劳务市场

（1）多种渠道并存。我国目前劳务外派规模不大与狭窄的传统输出渠道有很大关系。亚洲劳务输出大国菲律宾、印度、泰国、印尼四国，在对外劳务输出渠道中采用的是政府机构、非官方机构和个人并重，而且官方渠道所占的比重很低，分别仅为4.6%、9.5%、0.9%、6.8%。而在我国，长期以来享有劳务外派权的国有公司垄断了该项权利。虽然现在企业申请外派经营权的条件有所放宽，但国有企业的比重仍占绝大部分。虽然这种渠道可以保证对劳务输出进行规范化管理，可靠性高，但这种行为造成容易在东道国的市场准入方面受到较大的名额和指标限制；另一方面，由于严重缺乏民间组织及个人的参与和补充，因而很难适应当今国际劳务市场小规模、多层次、多批次、短周期的需求，在输出劳务的具体执行操作方面显得不太灵活。因此，我国应利用各种方式和途径对外开发市场。在政府方面，要利用外商来华投资、洽谈会、外事活动、旅游观光的机会，与他们洽谈对外劳务合作；利用友好城市的关系，由政府出面，将劳务输出作为经济技术合作中的一部分内容来谈；应发挥、台办、侨联、侨办、工商联等有关部门的作用。同时充分发挥民间渠道的灵活多样性和拾遗补缺的优势，鼓励更多的民间机构特别是私营企业主动到国际劳务市场上找生意、接订单，并允许我国公民在一定范围内直接参与对外劳务合作。灵活的私营企业和个人方式对于劳务输出的作用将会更直接、更有效。

（2）外派工种多元化。我国劳务输出除了传统的建筑、制衣、制造等行业外，还应该看到世界服务业劳务市场广阔。国际医护劳务市场上对护士的需求量极大，如美国的护士空缺率达到18%；沙特阿拉伯卫生部及其所属医院雇佣的外籍医护人员占其总雇佣人数的86%。社区及公共事务服务行业以及家政服务在很多国家也极为短缺，早已捷足先登的菲律宾女佣闻名于世。服务业不需要较高的专业水平，我国唯一欠缺的是外语水平，刻苦耐劳、积极肯干等优良品质则是世界公认的。因此，只要在语言上进行强化培训，发展服务业的对外劳务输出并非不可能。

目前全球范围内各类技术人才和管理人才普遍短缺，世界各国纷纷放松对高级劳务入境的限制。WTO各成员对自然人流动市场准入的承诺只涉及到高级劳务，大多数国家，尤其是发达国家对自然人流动中的中低级普通劳务进行限制。由于高级劳务、技术知识密集型劳务的工资水平和待遇远远高于普通的劳务，因此吸引我国国内人力资本投资转向国外需求大、收入高的职业。由于庞大的人口基数，受过高等教育和具有较高技术水平的劳动力总量十分巨大，2000年我国城镇专业技术人员已达3060万人，每百万人口中拥有的科学家、工程师人数和技术人员的数目也高于印度、墨西哥等国家。 所以，增加技术劳务的输出在我国很有潜力，不仅可以带动国内劳务输出结构的升级，可以带动国内劳动力结构的优化。

农业（包括农林牧渔业）的劳务输出也是我国劳务输出的努力方向。我国耕地面积狭小、农业资源稀缺，只拥有世界上9.6%的自然资源、9.4%的资本资源，却必须为26%的劳动力创造就业机会。世界上一些国家对农业工人有着长期的需求，比如以色列的果园工人，俄罗斯的菜农和伐木工人，日本、韩国、我国台湾省的远洋渔工等等都很匮缺。我国农村在不降低农业产出以及满足城镇需要的前提下，还有一亿多的富裕劳动力。这些农业劳动力的过剩一方面是国内经济发展、产业结构升级造成，另一方面也跟我国自身条件有关。我国开展农业劳务输出的实质就是为我国充裕的劳动力资源配置相应的土地资源、森林资源、渔业资源。而且农业劳务属于劳动密集型劳务，培训成本很低，非常适合农村剩余劳动力的输出。

2.5 加强外派人员培训

我国人口众多只是对外劳务合作的一种潜在优势。要将之转化为现实的竞争优势，关键在于要提高劳动力素质，增加劳务合作的技术含量。这不仅关系到我国开展这一活动的经济效益的高低，而且也是为了适应国际劳务市场对劳动力素质要求越来越高的需要。我国目前的劳务输出以从事劳动密集型产业居多，这一现状与当前国际劳务市场的发展趋势难以匹配。国际市场对低层次劳务需求趋减，提高劳务者的业务素质和竞争力已成为一项重大而紧迫的任务。我国输出的劳务人员层次之所以低，是因为他们在语言、专业技能、职业资格认证方面有很大的缺陷，造成这种状况的原因有两方面：一是我国对职业教育事业重视不够，导致蓝领技师、专业人才缺乏，专业技术落伍；二是我国在语言上处于先天弱势，在外独立工作和生活受到限制，在国外劳务竞争上明显位于劣势。印度采用西方的教育体制，是一个以英语为母语的国家，因而其向世界输出的医护人员不仅英语好，而且受教育程度达到了发达国家所要求的大学本科毕业，广受西欧国家的欢迎。菲律宾人的英语水平也较高，这为它大量地输出海员、菲佣奠定了良好的基础。因此，我国必须努力采取各种办学方式强化培训教育，提高层次、克服缺陷，对此加以解决。我国尽管目前有86家专业的对外劳务培训中心，但杯水车薪，远远不能满足外派业务的需要。

同时，也可考虑与国外企业合作，举行各种职业资格培训与认证，按雇主的具体需求进行对口培训，促成我国劳务人员顺利进入输入国市场。如为了促进我国护士输入英国、美国、澳大利亚等国，可考虑与这些国家联合成立培训机构，对护理人员进行专业培训，使他们能在较短的时间内达到输入国的要求。培训的内容主要有两方面，一是在对劳务人员进行涉外知识、法律法规、思想品德、职业道德、所在国的国情、风俗人情等教育的同时，加强外语的强化培训，使其在一定程度上掌握输入国的语言，并熟悉当地的文化。保证他们能顺利地在国外工作、生活，减少沟通障碍；二是加强对外派劳务人员的职业技能培训。针对市场需求，培训相关领域的具体工作技能，尤其是高等技术的培训。我国的职高、技校、卫校等职业学校，都应尽可能开设此类课程，使知识更新，努力与国际的需求接轨，由此造就一大批适应能力强、符合国际劳务市场要求的各类劳务队伍。三是加强劳务人员的安全风险教育，学会在国外的自我保护意识和防范措施，保障劳务人员高兴出去，平安回来。

2.6 充分发掘国际劳务供求信息

劳务输出与国际商品贸易大同小异，即市场在海外，资源在国内，两者缺一不可，而信息是沟通两者的桥梁和纽带，是对外劳务合作的开端和起源。没有信息，任何业务无从谈起。

（1）市场的开拓需要政府和企业建立完善的信息网络。现代社会实际上已经成为信息社会。为了保持劳务信息畅通，政府应建立并健全国内外劳务输出信息交换机构和信息网，为国内劳务输出企业提供全面及时的劳务信息和国际劳务市场的最新动态，使对外劳务合作活动有计划、有步骤地合理进行。作为我国的劳务经营公司，在挖掘国内劳务资源的同时，更主要的是开辟国外的劳务市场。凡有条件的都应建立自己的网站，发挥现代通讯技术的优势，加强供需方及与劳务人员间的联络，以期占领国内国际市场的先机，取得发展业务的主动权。也可运用互联网与驻外机构相结合的方式，建立一个统一的国内外劳务信息网络，及时做好国内外劳务需求供给信息的搜集、筛选、整理、传递、及反馈工作，并由政府有关机构来监测信息的真实性和有效性，扭转企业信息不灵的弱势问题，彻底改变以往劳务信息单纯依赖人员介绍这种“刀耕火种”的狭隘做法，重视和注意信息网络建设，及时搜寻和捕捉来自各方面的信息，并善于从中推断和发现有价值的商机。另一方面，劳务供求信息网的设立还可以为国内劳务输出创造一个后备人员的数据库，将有意愿外派的人员分门别类，建档存底，这样可以对国外的劳务需求作出迅速反应，尽快满足雇主的要求。

（2）努力设置市场研发机构或部门。政府的有关部门或大的对外劳务公司都应有专门机构和专人做信息搜集和调研，以便加强对世界劳务市场的需求和发展趋向的调查研究，引导企业对国际市场作出准确的预期和判断，以期及时采取相应的措施，在国际劳务市场抢占先机。

（3）争取在国外设立机构。亚洲的劳务输出大国都在国外设立劳务机构，为国内公司开疆辟土，他们的做法很值得我们学习。现在的中国，走出国门不是难事。因此，有条件、有能力的企业，应该化“坐商”为“行商”，有选择、有重点地到劳务输入国布网设点，设立办事机构，派精练的业务骨干常驻国外，直接面对市场，面对客户，一边抓市场开拓，一边加强对劳务人员的管理，不断提高企业的对外信誉，如此良性循环，才能招揽更广泛的客户。

2.7 增强企业活力，培养经营管理人才

对外劳务企业经营的业务是促使人力资源的流动。企业内部要进行技术、管理、业务创新，培养专业能力，增强核心竞争能力，主要在于企业人员的管理和使用问题。

（1）改变企业机制。鉴于不少企业缺乏良好的机制和个人施展才能的舞台，要调整对外劳务合作企业的经营机制、管理机制和经营结构,把建立现代企业制度作为提高对外劳务合作企业国际竞争力的重要手段。目前我国从事对外劳务合作的企业还有不少并不是真正意义上的经济法人实体和市场竞争主体，这种体制无法真正适应世界服务贸易自由化的要求。因此必须以思想观念转变为先导，进行经营体制和机制的改革。对外劳务合作企业是服务性行业，为非国家保护的产业，应该实行国退民进的方针，逐步改变现在国有身份，实行多元化投资。因为这类企业不需要很大的投资，公司发展主要是发挥人才的优势，因此可以实行向骨干群体持股的方式转型，改革旧的分配体制，使职工的收入分配与其业绩挂钩，真正做到按绩分配。避免产生类似国有外贸企业出现业务骨干一走、业务全部带走的局面。也可以尝试建立合伙人制度，进行股份制改造，以企业品牌为基础，国家占有控股权，分配主要经营者占一定份额，让企业员工把公司看作自己的公司，把工作当作与个人命运相关的事业来做，这样将有利于进一步发挥和调动员工的智慧和积极性。

（2）培养管理经营人才。稳定的经营管理人员是海外劳务拓展的关键。培养和引进语言能力强、通晓业务和管理、熟悉和掌握国际惯例的市场开拓人才,才能提升企业管理水平和管理能力。对外劳务合作企业要把造就、培养素质较高、有竞争能力的国外经营管理人员放在重要位置。称职的经营管理人员必须是复合型的人才，具体体现在：一要有见识。具有成熟而客观的判断能力，有一定经验，工作有预见性、系统性，能识大体顾大局；二要有知识。在国际上开展劳务合作难度很大，因此不仅要有一定的技术知识，还应当具有国际劳务输出管理方面的知识以及掌握所在国的有关知识，而且工作语言的运用必不可少；三要有能力。既有组织实施并完成任务的能力，又具有用好人、管理人的能力，同时对各类突发事件有迅速应变、妥善处理的能力。对外劳务合作企业拥有一批这样的人才，在国际劳务市场的激烈竞争中才有可能立于不败之地。

国际劳务市场是一个充满严峻挑战、又有重大商机的大舞台。我国在人力资源上具有无可比拟的潜力。总结我们以往的经验与不足，寻找出解决的方法与措施，在工作中加以改正和克服，我国的对外劳务合作事业必将产生质的飞跃。