PPT年度回顾的启示

[摘 要]基于国内PPT(Pro-Poor Tourism，有利于贫困人口的旅游)研究的缺乏，本文结合PPT年度回顾中的相关案例和研究成果，探讨了我国旅游扶贫在政府职能、供应链和营销三个方面应当采取的措施和发展方向。指出政府应该在法规建设、制定政策、建立旅游扶贫专项基金和制度设计方面发挥重要作用；在具体操作层面上要注重对旅游供应链的重构和研究，强化私营企业的营销主体地位，以及选择有针对性的营销渠道。

[关键词]PPT年度回顾；旅游扶贫；政府职能；供应链；营销

1　PPT与年度回顾

1999年，英国国际开发署(DFID，UK Department0f International Development)委托相关专家开展了一项关于可持续旅游和消除贫困的研究，在这个研究中PPT(Pro-Poor Tourism)被第一次明确表达出来，这也是国际上第一次真正将旅游发展与反贫困直接相连的研究。PPT“致力于从旅游中增加贫困人口的净收入，并保证旅游发展对减少贫困有所帮助”，它迎合了新千年发展目标中国际社会的呼声，响应了捐赠人和开发银行关于有利于穷人发展的承诺。目前，PPT已经成为当前国际上通过旅游来消除贫困的主要理念、原则和操作模式。

从2005年开始，“PPT合作者组织(Pro-PoorTourism Partnership)”在每年的11月份推出“PPT年度回顾”(Pro-Poor Tourism：Annual Register)，通过总结当年世界各国(地区)、研究机构及其他组织在PPT研究和实践领域取得的成果和案例来突出该领域的最新发展，并希望PPT参与者能从这些资讯中共享经验。

通过对PPT年度回顾的分析，不仅可以了解国际上利用旅游消除贫困研究与实践的最新进展和发展动态，弥补我国旅游扶贫在理论上与国际先进理念之间的差距，而且可以丰富我国旅游扶贫在政府职能、旅游目的地供应链和营销等方面的经验，规避风险，提高扶贫效率。

2　政府职能

尽管“旅游产业在根本上是一种私营产业，是受市场驱动的行为”已经在PPT研究者和实践者中达成共识，并将此作为PPT的一条基本原则，但这并非说明PPT单纯依赖市场，而忽视政府的作用。恰恰相反，在两个年度的回顾当中都引用了大量案例来说明政府在PPT项目中的作用、职能和采取的措施，特别在亚洲的PPT项目几乎都离不开政府的支持和合作。可以理解，扶贫是任何政府责无旁贷的任务，而PPT作为一种扶贫方式，具有与政府的天然联系。

我国政府在社会、经济和文化等诸多方面有着更为显著的地位和作用，在深化经济、政治体制改革的关键时期，探讨国外PPT项目中政府的职能，将对我国各级政府在旅游扶贫中所扮演的角色和担当的任务有不可或缺的借鉴作用。通过年度回顾所提供的案例可以看出，政府在PPT实践中主要发挥以下4个方面的作用：

2．1 法规建设

制定和颁布切合我国实际的旅游法是当前我国旅游管理部门的一项重要职责和任务，它不但可以规定我国旅游业发展的方向，而且还能增强旅游部门的权威，改善管理职能，为我国旅游业的发展提供法理依据。我国是正处于社会转型的发展中国家，旅游法当然应该体现出对穷人的关怀。从PPT年度回顾的案例来看，适当向穷人和贫困社区倾斜是发展中国家旅游法规制定的重要特征。

例如，2005年，荷兰国家援助机构(SNV，DutchDevelopment Agency)与越南国家旅游局合作起草的新旅游法规就明确指出：支持旅游地的就地管理和促进当地人就业，促使更贫困的人参与旅游产业。同时，新法规也为这个目标提供了一个未来旅游发展的框架，在这个框架内，可持续性和社区参与被明确表达出来。

2．2　制定政策

制定旅游扶贫的政策、方针、原则和措施，是政府在旅游扶贫中发挥作用的主要体现。这些政策涉及到从社区到国家、从公司到组织的多个层次，也涉及到税收、资格认证、教育和培训、监控、利益平衡等多个方面。PPT年度回顾提供的案例及其做法给我国政府如何制定政策带来了很大启发，特别在促使旅游收益向穷人倾斜、募集发展基金、税收以及避免恶性竞争等方面，政府所制定的政策起了决定性作用。其中比较突出的是越南沙帕(sa Pa)地区开展的“促进可持续旅游产业发展，以及均衡沙帕(sa Pa)地区城乡之间的利益分配”。

越南北部的沙帕(Sa Pa)地区从20世纪90年代早期开始迅速成为一个主要的旅游目的地。尽管大部分旅游活动发生在乡村，但在早期，由于绝大部分收益流入沙帕(sa Pa)市内的旅游经营商那里，当地人几乎没有看到旅游所带来的好处。2001年，沙帕(Sa Pa)区人民委员会的贸易和旅游部门与SNV和世界自然保护联盟(IUCN，International Union for Conservation of Nature and Natural Resources)合作，帮助该地区进行能力建设，以促进旅游业的可持续发展，均衡沙帕(sa Pa)地区城乡之间的旅游利益分配。

当地采取的主要措施包括：政府和居民密切合作，以制定和贯彻旅游政策；在当地社区建立一个资金募集系统，为进一步发展打下基础；建立游客中心，以吸引更多的旅游者；培训当地居民；建设旅游设施，例如远足游线和文化中心；促使村与村之间达成社区合作协议；执行政府的方针政策，实现利益的平等分配，保护村民免受剥削。

为了给当地旅游产业追加投资，当地社区建立了一个发展基金，它的投资额度相当于社区旅游税收的一个固定比例，这在越南开创了集资制度和管理的先河，而且已经被证明是一个成功和创新的方法。

2．3 建立基金

尽管在一些PPT案例中，私人建立的基金发挥了一定作用，但可持续旅游与消除贫困(ST-EP，Sustainable Tourism-Eliminating Poverty)基金是针对PPT研究和实践的最重要基金。在韩国政府500万美元的支持下，ST-EP基金于2005年底在韩国建立，有6个项目在2006年获得该基金支持。

除此以外，其他国家的政府及相关部门也建立了针对PPT的基金。2000年，DFID发起了旅游促进基金(TCF，Tourism Challenge Fund)；2004年，SNV建立了一个200万欧元的信托基金以提供援助，意大利政府也给ST-EP提供了相应的支持。

我国境内可以对贫困进行援助的有这样几类基金和组织：政府性基金(如中国扶贫基金会、各省扶贫基金会等)、政府专门扶贫组织(各级扶贫办)、私人基金(如宋庆龄基金会)、慈善基金(如中华慈善总会)、开发银行(如世行和亚洲开发银行)、其他组织 (如企业、军队)等。但到目前为止，鲜见有上述基金和组织对旅游扶贫研究项目进行支持的报道。云南环境发展计划(YEDP，Yunnan Environment Development Programme)是PPT年度回顾唯一提及的中国境内与旅游和减贫有关的项目。该项目由DFID提供无偿援助，总体目标是“为了使云南省实现有环境可持续发展的脱贫”。具体目标则是“提高云南省政府制定和实施参与性的、有利于解决贫困问题的环境可持续发展项目的能力”。

YEDP在省级和村级两个层次开展工作，具体项目和措施也是多种多样。其中，在云南和四川接壤的泸沽湖周边那些偏僻的、有优美景观和民族多样性的区域，该项目试图通过发展生态旅游来减少当地贫困现象，并减少对环境的破坏。

考虑到我国旅游产业和旅游需求迅猛增长的趋势，以及旅游扶贫和旅游扶贫研究的重要性和紧迫性，国家旅游局应该与相关扶贫组织、开发银行和基金加强合作，至少建立一个全国性的旅游扶贫专项基金，以支持对旅游扶贫的研究，同时吸纳更多资金来推行旅游扶贫项目，为旅游扶贫的持续健康发展打下坚实的基础。

2．4　制度设计

旅游扶贫的效果取决于两个因素：制度设计和旅游产业所带来的利益。前者决定了旅游产业发展的成果最终是否能落实到贫困人口，决定着旅游产业发展的扶贫方向；后者则是旅游扶贫的基石，没有适合当地实际的旅游产业给贫困人口带来利益，旅游扶贫只能陷入空谈。

制度经济学认为制度是“由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义”。制度包含的范畴非常广，国家制度、社会制度只是一部分，制度经济学更多关注的是如何通过制度使个人的行为变得可预见，将人类的行为导入可合理预期的轨道。根据制度经济学的观点，我国学者针对旅游扶贫所提出的政策、战略、方针，包括体制改革等措施都属于制度的设计和改进。

旅游扶贫的制度设计就是指在旅游扶贫当中，制定原则、法规和战略，采取措施以达到增加穷人收益(经济和非经济两个方面)和提高旅游产业盈利能力的目的。它包括产权、财政、金融、就业和利益分配等多个方面，具体表现为一系列战略、原则、措施和相关组织。除此之外，还需要对硬性制度无能为力的内容进行约束和监控，如诚信体系和认证制度的构建等。制度设计是我国旅游扶贫体系的关键和薄弱环节，也是我国旅游扶贫亟待解决的问题。

根据PPT年度回顾提供的案例可以看出，国外PPT项目及其实践者将主要精力放在制度的构建、贯彻、分析和反馈上。从阿塞拜疆的国内旅游和加蓬共和国Loango国家公园附近社区旅游事业的经验可以看出，严格控制土地的使用和转让、社区参与决策和组建包括政府(或代表政府的非营利组织)、NGO(非政府组织)、社区和旅游企业多方的协调机构，并不断提高当地人获得旅游收益的比重，这是PPT制度设计的核心和成功经验。

3　供应链

值得关注的是，PPT2005年度回顾在具体操作原则中提出使穷人融入当地旅游产业的价值链，以解决穷人进入旅游产业和业已形成的旅游市场的问题。在其后的案例分析中，引用多米尼加共和国“使旅游为当地经济做出贡献”的项目，提出“与当地经济建立联系，将当地生产者和农民融入供应链，鼓励旅游者在当地消费和开发能使当地人参与和受益的旅游产品”的战略措施，以此来提高穷人的收益。2006年度回顾又以老挝、冈比亚、卢旺达和加勒比海地区的项目为例，对穷人如何进入市场从价值链、供应链方面提供了成功案例。可以看出，使穷人融入供应链是国际上利用旅游减少贫困的主要手段和发展方向。

更为重要的是，这些供应链研究和实践并未从以旅行社为核心的供应链出发，而是以旅游地、景区为核心，强调穷人能够参与的供应链，这其中包括食品、旅游纪念品和服务供应链。对栾琅勃拉邦(老挝)的研究发现，游客每年在当地消费的2300万美元中，只有27％流入半熟练和非熟练人员手里，当地旅游的大部分直接受益者是那些有资金和技术的熟练人员和城市居民；然而，食品和丝绸(旅游纪念品)供应链却能使许多更为贫穷和更为偏僻的乡村家庭参与其中，而且当地旅游消费现金流的半数以上是消费在食品和纪念品上。

目前，我国旅游扶贫研究存在的主要问题之一就是一般性研究多，如大都集中在旅游扶贫的功能、模式、问题及对策等方面，对旅游扶贫中一些较深层次的主题，如贫困人口受益模式、一些较具可操作性和示范性做法的理论基础分析等较少涉及，而以供应链为切入点有助于改变这种现状。笔者认为，对我国旅游扶贫中的供应链研究应该以3个方面为重点：

首先，要构建以旅游目的地为核心的旅游产业供应链，避免以旅行社为核心供应链给旅游业可持续发展带来的问题(环境、经济和社会效益低下)；其次，要结合我国实际，从具体区域人手进行实证研究，深入分析食品、饮料、服务、旅游纪念品(制造和销售)等对穷人而言进入门槛较低的供应链，从中提炼出适合我国贫困人口参与的环节，避免照搬国外模式；第三，应该探讨如何缩短旅游产品和服务供应链，以削弱旅游经营商对贫困区域的控制和剥削，从PPT案例来看，充分利用信息和交流技术(ICTS)，发展电子商务和社区旅游，以及建立由第三方(非直接利益相关者)提供的在线营销平台是可借鉴的经验。

4　营销

营销是PPT实践和研究的重要内容，2006年度回顾中将营销作为一个单独部分重点推介表明了PPT研究者对这个环节的重视。这主要是因为在PPT项目中，旅游是穷人的获益基础，缺乏有效的营销方式和渠道，旅游业不可能在激烈的市场竞争中立足，当地穷人也难以获得脱贫的机会。

4．1 营销主体

政府和旅游企业是营销的两个主体，但年度回顾强调：“由于过多地依赖旅游产业和旅游权威部门，许多社区旅游项目在营销战略上乏力”。因此，尽管政府在PPT项目中居于主导地位，但在具体业务上应让位于企业，旅游企业应该是实施营销的主体。相对于其他第三产业，我国旅游业的市场化程度比较高，我国政府部门宜将主要精力放在完善法规制度、制定相关规则和构建诚信体系上。尽管在政策上应该向旅游扶贫倾斜，但在市场上应该建立公平竞争的平台，培育旅游扶贫项目的竞争力。

一般认为将旅游扶贫地推向市场公开竞争不利于当地旅游业的发展，其实不然。因为旅游扶贫的根本目的是扶贫，以穷人能否获益为准绳，而不是单纯扩大当地旅游产业规模，并使旅游产业利润最大化为追求目标。这就在成本、规模、效益上大大降低了对当地旅游业的要求。而且，贫困地区所开展的旅游扶贫，国家都有相应的政策、资金、技术支持，因此，当地旅游业功利性小，成本低，受关注程度高，更具竞争力。

4．2 营销渠道

除了一般性的营销手段和渠道，PPT年度回顾通过对“全球旅馆在线(WHL，World Hotel Link)”、“南非在线社区旅游目录(Online Community-basedTourism Directory for Southern Africa)”、“亚洲接触(Asian Encounters)”等在线营销公司和项目的介绍，强调了为PPT项目建立符合贫困人口、游客和商需求的营销渠道的重要性。

以WHL为例，它是一个“有利于穷人”的商业接待预订企业，也是一个新的扶贫和可持续旅游项目。该公司建立的目的是为了让发展中国家跨越数字鸿沟，传递有利于穷人的成果和促进对可持续旅游实践的理解。

作为越南“湄公河私营部门发展计划”试验的一部分，WHL网站专为小型接待设施而建立和运行。在最初两年，WHL在湄公河地区产生了超过40万美元的预订业务，这些业务大部分集中于当地中小型旅游接待服务企业。目前，该网站每天处理7000―8000个用户的访问量和120―150个预订要求，中小企业的预订金额超过84万美元。其中的一部分中小企业中通过WHL获得的订单占其总订单的20％―70％。到2006年底，WHL已经涵盖27个国家的40个旅游目的地，其中包括1400个中小型接待企业。WHL近期将再增加42个目的地，使在线的中小型接待企业总数超过3000个。

但WHL并不是盲目地增加在线旅游目的地数量，而是通过对其所包括的旅游目的地和旅游接待企业进行等级评估以实现其可持续发展。评估范围计划在2006年底扩大到200个目的地。WHL也将在2007年涵盖旅游产品和活动，以丰富和完善接待地的产品系列。

这些在线预订企业项目的好处和根本目的是能够缩短旅游产品供应链，降低旅游经营商(主要是旅行社)对贫困地区旅游产业的控制，减少剥削，扩大贫困人口获利空间。年度回顾中的其他案例也充分验证了这个营销渠道的有效性。

5　结语

我国的旅游扶贫研究总体上还处于前范式阶段，在实践上也是“摸着石头过河”，为了避免研究成本过高和走弯路，充分、合理地借鉴PPT的经验是一条必由之路。但目前PPT与我国旅游扶贫之间的沟通和交流存在一些障碍，最主要的是语言障碍(目前关于PPT的专门研究和报告绝大部分是英文，还有少量法文和西班牙文，缺乏中文研究成果)，其次是如何实现PPT与我国实际结合的问题。

通过对PPT年度回顾的研究和总结不难发现，它不仅仅是关于PPT研究和实践的最新进展报告，更重要的是揭示了国际上通行的利用旅游消除贫困的理念、问题、战略、措施和原则，而这些为我国旅游扶贫在研究和实践中遇到的一些类似困惑(比如旅游扶贫的定位问题。利益均衡、小尺度开发模式、可操作性的措施等)和问题提供了启示和相应的解决途径。