公共财政视角下的我国社会保障支出分析

【摘要】为公民提供社会保障是一国政府的基本责任，而社会保障的制度的健全和发展离不开公共财政的支撑，公共财政是社会保障资金的主要来源，研究证明我国目前社会保障支出规模虽然逐年增加、但增长缓慢，且总量不足，支出结构不合理，因此有必要进一步加大公共财政投入，调整优化支出结构，完善法律机制来保障公共财政全方位参与社会保障制度建设，为之提供有力的支撑。

【关键词】公共财政；财政支出；社会保障支出

实践证明，“十一五”计划的实施取得了骄人的成绩，国民经济以及各项社会事业都取得了巨大的进步，推动我国社会经济发展进入了新的历史时期。但是不可忽视的是，社会事业发展尚处于起步阶段，特别是社会保障事业还存在诸多的问题亟待解决，其中的关键问题在于资金供给不足，因此，我国能否维持刚刚建立的各项社会保障制度的持续健康发展，并最终实现“十二五”规划“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标，在很大程度上取决于公共财政政策能否提供良好的配套支持。

一、公共财政与社会保障的关系

概括说来，社会保障与公共财政在提供公共服务，满足公共需要，维护社会公平，保证经济的发展和社会稳定方面具有共通性，其宗旨是一致的。

公共财政体制是社会保障制度的经济基础，公共财政政策决定了社会保障资金支出的规模和结构。公共财政转移支付是社会保障资金一个最固定最主要的来源，是社会保障制度建立和健全的必要条件和重要保证。公共财政通过直接拨款，承担社会保障运行费用以及税收优惠等方式为社会保障制度提供了必不可少的支撑。由于公共财政的“兜底责任”机制，从国际经验来看，在社会经济动荡时期，为维护社会稳定，提供必要的公共服务，政府必然会大量增加社会保障支出。因此，社会保障制度的健全和持续发展离不开公共财政的配套支撑。

社会保障制度本身在很大程度上影响着公共财政政策。社会保障基金的筹集与分配、给付水平将通过社会保障收支直接影响财政分配的状况。社会保障基金是财政收入的重要来源。目前社会保障主要有两种筹资方式：社会保障税和各项社会保障费用。从国际上来看，社会保障税直接形成财政收入，作为政府财政预算，我国一旦开征社会保障税，将会是一笔巨额资金，直接影响公共财政的预算与财政政策；目前，我国采用收取社会保障费的筹集方式，社会保障基金的结余主要用于购买国债，从而转化为财政收入，必然会对公共财政政策产生重要影响。

二、我国的社会保障支出存在现状

（一）社会保障支出逐年增加，但增长缓慢

从1999年到2009年，财政社会保障支出从1197亿元增加到7606亿元，财政社会保障支出占财政支出比例从1998年的8.67%提高到2009年的9.97%，2006年达到10.79%（需要注意的是2008年、2009年受国际金融危机的影响社会保障财政支出比重有所下降）[3]，总体来说，这一时期国家经济和财政收入高速增长，与改革开放初期相比社会保障支出规模已经相当可观，但是不可忽视的是我国社会保障支出占财政支出的比重保持在11%左右，在相当长的时期内没有较大增长。

在21世纪初，我国各项社会保障制度起步时期，公共财政用于社会保障的支出增长率远远高于财政支出的增长率，社会保障制度由于财政的支撑取得了阶段性的成功，但是自2006年以来，社会保障支出的弹性系数维持在小于等于1的水平，意味着在社会保障支出并未随财政支出的增长而增长，这种状况将会导致社会保障资金不足，不利于我国社会保障制度的持续发展[4]。

（二）公共财政对社会保障支出总量不足

我国2006年的GDP是20.94万亿元人民币，人均GDP已经超过2000美元，而国际人均GDP超过这一水平的国家，其社会保障支出占公共财政支出的比重都在30%以上。以2001年为例，德国的社会保障支出占财政支出的比重为46.5%，法国为38.7%，日本为35%，英国为39.5%，瑞典为41.4%。而像巴西、马来西亚等发展中国家的财政社会保障支出水平在上世纪90年代就已经超过我国，如巴西为36.7%，马来西亚为13.4%，泰国为11.9%。而中国仅为11%[5]。这与我国积极追求覆盖城乡的社会保障体系的发展目标背道而驰。

（三）社会保障支出结构不合理

受二元分割体制的影响，我国社会保障支出在结构上并不能达到公平合理的要求。据统计资料显示，占总人口80%左右的农村居民的社会保障支出仅占全国社会保障经费的11%，而占人口20%左右的城镇居民却占有89%的社会保障经费。

近年来，城镇每年的职工养老金达到了2000-3000亿元，国家财政用于职工养老金的补贴也超过数百亿元。而广大农村从国家财政得到的主要是扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济等一些数额相对较少的资金，充其量每年仅有200多亿元，事实上，农村社会保障制度在财政支出中的比重更低[6]。

学界对于社会保障的支出规模研究证明，存在一个最优的支出规模，在这一水平上，才能够达到资源的最优配置。穆怀中在社会保障水平适度理论中曾提出“渐进与切线式发展”的模式，即必须随着生产力水平的日益提高，选择合适的时机和切入点，渐进地提高社会保障水平。这是社会保障水平应与经济发展水平和社会各方面的承受能力相适应以及社会保障水平易上难下特点的必然要求。适度的社会保障水平能够刺激消费需求，过高的社会保障水平会引发过度消费，降低人们的工作积极性，使人们的工作热情下降而阻碍经济的发展[7]。

显然，我国社会保障支出距离最优支出规模还有一定距离，因此，随着经济的发展，要使全体社会成员共享经济社会发展的成果，公共财政必须不断增加社会保障支出，提供足够的支持。

三、政策建议

（一）加大公共财政对社会保障的投入

为了进一步提高我国经济社会发展的公平性与可持续性，需要建立全民共享的发展型社会福利体系，预计到2012年，要实现基本建立全民共享型的新型社会福利体系的目标，达到“制度全覆盖”，需要财政投入约26000亿元。到2020年，要基本实现“人群全覆盖”，需要财政投入约57400亿元[8]。

目前，我国社会保障制度的发展已经落后于经济发展，随着人口老龄化的加剧及“人口红利期”结束，据测算，现有的社会保障基金的支付能力无法满足未来社会保障支出的需要，加上现有社保基金监管体制不完善，使得人们对社保制度保障能力的预期悲观化，而财政社会保障投入不足是阻碍社保制度发展和完善的重要原因，有鉴于此，加大公共财政对社会保障的支撑是制度及经济发展的必然要求。

（二）调整公共财政支出结构，完善公共财政体制

十二五规划提出要建立“覆盖城乡的社会保障体系”、“实现基础金养老的全国统筹”、“城乡社会救助全覆盖等目标”，就必然要求公共财政向农村倾斜，向社会弱势群体倾斜，通过财政支持政策，调整财政支出结构，突出重点，注重民生，从存量和增量支出两方面给予倾斜支持，才能尽快达到统筹城乡，缩小差距，实现基本公共服务均等化的发展目标。

适当压缩行政管理支出。中国是世界上行政成本最高的国家之一，据统计行政管理支出达到财政总支出的20%，近年来行政管理支出的增长一直高于社会保障支出的增长，而美国、日本等发达国家的行政管理支出仅为财政总开支的10%左右[5]，因此，有必要而且应该缩减行政管理支出，为社会保障基金提供更多的财政支持。

（三）健全法律及监督监管机制

完善立法，将财政社会保障支出纳入法制轨道。目前我国社会保障资金筹集和分配方面没有明确的法律规定，征收社会保障税等法制化的筹资体制还处在探索阶段，资金的筹集缺乏可靠保证，特别是企业等用人单位存在拖欠甚至不缴纳职工的社会保障费用的情况，同时，社会保障基金的分配使用受行政政策影响较大，无法保证特定领域和人群的保障费用支出。

健全社会保障资金预算管理体制，明晰社会保障资金的收支管理，专款专用，增强社会保障资金使用的计划性、科学性，提高资金利用效率，建立起事前评审、事中监督、事后考评的方式完善资金管理体制，最大可能的杜绝挪用、贪污社会保障资金的行为，保证社会保障资金的安全和高效使用。

参考文献：

[1]贺忠厚主编.公共财政学[M].西安:西安交通大学出版社,2007.

[2]孙光德,董克用主编.社会保障概论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

[3]中国统计年鉴2010[M].中国统计局出版社,2010.

[4]李瑛珊.弹性理论在社会保障统计中的应用[J].统计与决策,2008(13).

[5]杨勇刚,董芳.我国财政社会保障支出困境及出路[J].经济论坛,2010(5).

[6]李叶坤.财政视角下的农村社会保障政府职责研究[D].山西财经大学,2007.

[7]杨胜利,李正龙等.我国社会保障财政支出规模研究[J].改革与战略,2010(9).

[8]何平,李实等.中国发展型社会福利体系的公共财政支持研究[J].财政研究,2009(6).

[9]蒲亚茜.浅谈中国社会保障支出[J].才智,2011(2).

[10]中华人民共和国国家统计局.www.stats.省略/tjsj/.

作者简介：

刘亚平，华中农业大学文法学院硕士研究生，主要研究方向：马克思主义中国化。

李洪娟，华中农业大学文法学院硕士研究生，主要研究方向：农村社会保障。