基于公共财政视角的我国应急管理研究

摘 要：重大的突发公共事件会给当地的经济、社会造成巨大的影响，在处理突发事件的过程中，公共财政是贯穿于应急管理各个环节的，是最关键也是最重要的一部分。利用公共管理学、公共经济学的理论，着重分析公共财政在应急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我国的公共财政应急机制及其作用。

关键词：应急管理；公共财政；应急机制

中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0256-02

近年来，世界范围内连续爆发了一系列的突发公共事件，如“9·11”事件、“卡崔娜”飓风事件、印度洋海啸事件、SARS事件、“5·12”汶川大地震等。这些重大的突发事件给当地的经济、社会发展造成了巨大的破坏，因此，加强突发公共事件的应急管理工作势在必行。而财政是处理突发公共事件的最后防线，是应对公共突发事件必不可少的手段，是各种应急机制得以有效运作的财力保障。所以，公共财政是贯穿于整个应急管理过程的，也是最重要的一个部分。现今的学者大多数都将研究的重点放在评述我国的财政应急机制的优缺点方面，可是笔者关注，对于应急管理工作的资金支持是否可以引入私人组织呢？私人组织提供应急管理的资金是否有效率呢？本文利用公共管理学、公共经济学的理论，着重于从公共财政的重要性、利用公共财政视角分析应急管理的可行性和必要性等方面的论述对上述两个问题给予否定的答案，说明公共财政在应急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我国的公共财政应急机制及其作用。

一、公共财政在应急管理中的重要性

就我国而言，每年因公共危机损失严重，据统计2003年，我国因生产事故损失2 500亿、各种自然灾害损失1 500亿元、交通事故损失2 000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6 500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。2004全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4 550亿元。仅就自然灾害而言，我国是世界上自然灾害频发且十分严重的国家之一（见表1）。据民政等部门统计，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在1 000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。

通过上述数据表明，公共突发事件给我国带来了巨大的经济损失，同时也对政府部门的应急管理工作带来了更大的挑战。应急管理是政府针对突发公共事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。公共危机越来越频繁爆发的趋势以及其产生的严重的后果要求我们必须深入研究公共危机的性质并在最大程度上消除其不利影响。

表1 1994—2005年中国因灾害直接经济损失及其

相当于国内生产总值的比例（单位：亿元）

资料来源：《中国减灾和可持续发展》，科学出版社，2006.

公共危机具有突发性、紧急性、严重威胁性和高度不确定性等特征，使得其一旦发生，就会给人民群众的生命财产带来极大的灾害性和破坏性。在公共突发事件发生后，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力极大和不确定性极高的情况下做出关键性决策。这在很大程度上考验着一个国家的应急反应机制。公共安全是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务、保护公民生命财产安全是现代服务型政府必须承担的一项基本职能。财政是公共危机应急机制的最后一道屏障，财政应急反应机制也就成为国家应急反应机制的一个重要组成部分，其作用在于为处理突发性公共事件提供财力保障。同时财政应急反应机制又是一个复杂的系统，由一系列要素构成，如应急目标、应急手段以及应急程序等。财政应急反应机制的完善与否，直接关系到政府在应对公共危机时能否发挥应有的作用，能否将损失降低到最小限度。

二、利用公共财政视角分析应急管理的可行性和必要性

首先，应急管理属于公共产品，应当由政府提供。

在突发事件爆发后，对于一个地区而言，危机产生的影响是普遍性的，因此，政府的应急管理工作是面向该地区的所有人员，而且想要排除某人不接受应急管理的代价也是相当大的。这也就是经济学上的受益的非排他性。而且，由于应急管理具有极强的外部性，当出现正的外部效应时，利益外溢，生产者的成本大于收益；出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到应有的损失补偿。公共突发事件的应急管理具有正的外部效应。私人部门以追求私人利益最大化为目标，单纯依靠市场机制本身，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，从而导致社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生。这些就造成了应急管理收费的不可能性、市场失灵等特征。所以，应急管理工作属于一种公共产品。

因此，作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者的政府，拥有大量的社会资源，其身份和性质也决定了政府是社会公共利益的代表，这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任。

其次，公共突发事件的突发性、紧急性以及灾后救治的长期性等特征，要求应急管理工作必须有公共财政的保障和支持。

由于公共突发事件爆发的突然性、紧急性和不可预料性，所以，当危机发生时，为了遏制突发事件的蔓延和控制其危害，需要采取果断措施进行应急治理，从而需要投入大量的资金。应急治理的支出属于短期性的支出，但资金需要突然，必须及时供应。私人通常都不会有大量闲置的资金供给应急管理，其筹集资金的能力也相对比较弱，而且私人还会有一些其他客观的原因或者个人情感等问题，都会导致私人提供应急治理的资金会产生低效率的现象发生。因此，只有公共财政才能做到迅速筹措，保障供给。

有些突发公共事件对积累起来的社会财富具有极大的破坏性，像地震、洪水会大面积地破坏房屋、桥梁、道路等公共设施，战争的破坏也是如此，因此，危机发生后的重建任务也是相当繁重。为了对突发公共事件造成的损失进行积极的挽救和采取必要的防范措施，同样也需要投入大量的财政资金。这些资金属于对突发公共事件后期治理的支出，一般具有长期性。虽然在危机刚刚发生之时会有一些私人组织或者非政府组织自发的对灾区人民以及灾区的应急工作给予一定的资金援助，但是，在灾后重建的过程中，私人组织都不愿介入其中。因为灾后重建的任务繁重，经济效益相对微弱，而且对于灾后重建工作的资金供给也不像危机发生时的资金援助那样可以获得很强的社会影响力和公信力，对于提升私人组织的形象的效果也相对减弱。因此，私人组织都不愿提供突发公共事件后期治理的支出。这样，这一繁重的任务就只能由公共财政负担。

另外，突发公共事件的发生通常都会造成灾区乃至全国的人民产生一种恐慌的心理，容易造成社会一定程度上的混乱，从而导致公众对政府的信任程度降低。因此，当危机发生之时，政府需要投入一些政治上的或者政策上的资金支持，用以安抚公众并且提升政府的公信力。例如，为了扶持遭受突发事件冲击的行业和劳动者渡过难关，恢复正常经营活动，必须及时出台一些财政救助政策，尤其是对财政收入下降的重灾区行业，更需要采取一系列应急措施，加以救助。

三、我国的公共财政应急机制

公共财政应急机制是一种在社会非正常状态下（即危机状态下）保障人民生存权利的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的财政制度安排。应急机制所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等是一国最宝贵的财富。积极探讨社会主义市场经济体制下应急公共财政的模式，建立健全行之有效的公共财政应急机制对于保障人民生活安全和推动社会进步，促进经济持续稳定增长，具有重要的现实意义。

2006年国家的《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家专项应急预案》等规定了财政部门在公共危机管理中的职责和在应急管理中的具体程序，如财政部门负责中央应急资金以及应急拨款的准备，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难等。还有，我国现行《预算法》第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费用，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。以上相关的法律及政策规定是目前财政部在应对公共危机时的基本依据。从抗击雪灾、“5·12”汶川大地震时财政的应急反应中可以看出，灾害发生后，我国财政部主要在资金、政策和措施三个方面，通过资金拨付、减免税费、节支和贴息等方式应对公共危机。

具体表现在以下几点：（1）中央财政投入大量资金，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络和预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作；（2）财政部门安排专项资金，用于支持应急管理部门的日常工作需求，推进应急管理工作的法制化、规范化建设，支持应急队伍建设；（3）支持国家防汛抗早、抗展减灾、森林防火、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥能力的建设；（4）财政部门初步建立了部门协调机制。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，财政部门按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，在应急管理机构的统一部署下，推进应急管理制度建设，完普规章制度，明确财政部门在应急管理中的职责定位。在此基础上，财政部门积极与有关部门进行沟通协调，建立健全部际协调机制，确保应急管理工作协调有序地开展，保障应急管理资金的及时拨付到位，满足应急管理工作的资金需求。

尽管如此，我国的公共财政应急机制仍处在初期的发展阶段，存在着一些不足。例如，法律依据不足；应急管理资金投入分散，政策的总体效果不明显；预算费的功能弱小；地方政府和中央政府的职责模糊；缺乏有效的监督机制等等。因此，仍需要在现实工作的基础上，再通过更多学者专家的努力，探索更适合我国转型社会发展的公共财政应急机制。

参考文献：

[1] 施绵绵.公共危机的财政应急机制探讨[J].现代经济，2008，（9）.

[2] 冯文成.突发性公共事件的政府投入体系研究[J].财政研究，2003，（9）.

[3] 王维舟.突发事件与公共财政[J].理论与现代化，2004，（2）.

[4] 苏明，刘彦博.我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究[J].经济与管理研究，2008，（4）.

[5] 管泽锋，郑佳.公共财政背景下应急管理保障机制的构建[J].中南财经政法大学研究生学报，2009，（2）.

[6] 沈楠，刘琦.对公共财政应急反应机制的再思考[J].法制与社会，2008，（5）.

[7] 刘尚希，陈少强.构建公共财政应急反应机制[J].财政研究，2003，（8）.