制度框架下的政务环境再优化

摘要：近年来，省会石家庄在发展环境尤其是政务环境的优化上取得了明显的改观与进步，发挥出了省会应有的表率作用。在全面深化改革的新时期，石家庄面对继续改善政务环境的瓶颈问题，为此应更新观念，在规范权力运行机制建设、监督检查处罚机制建设、政风行风评议机制建设和行政行为公开、公平、公正的保障制度建设上进行创新。

关键词：制度；政务环境优化；政务服务体系；窗口首席代表制；社会中介组织；政务监督；电子监察系统；政风行风评议

中图分类号：C939 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）04-0070-04

发展离不开好的环境，特别在当前全面深化改革的新时期、各地竞相发展的大形势下，良好的发展环境更是成为推进一个地方经济社会全面发展的关键因素。其中，优化政务环境是环境建设工作的重头戏。近年来，省会石家庄在发展环境尤其是政务环境的优化上取得了明显的改观与进步，发挥出了省会应有的表率作用。但是政务环境优化只有更好没有最好，还需要继续解放思想，发扬法治思维，努力打造优质高效的政务环境，以此提升城市综合竞争力，助推省会经济社会的跨越式发展。

一、当前石家庄市政务环境现状及再优化的瓶颈问题剖析

政务环境的好坏，与政府权力运行的效果直接相关。其中政府如何行使其行政审批权和行政执法权，更是直接关系到政府的行政效能和服务水平。优化政务环境就必须加强行政审批制度改革和行政执法体制改革，加快政府职能转变，建立法治政府、服务政府。

石家庄近几年在提升审批服务水平上效果较明显，2011年共削减审批事项39.5%；2012年共削减审批事项31%，精简审批环节40%，压缩办结时限50%；2013年已公布了两批取消、下放和调整的行政审批事项，促进了行政审批权力重心下移。推行“一站式办理制、限时办结制、超时默认制、一章办结制”等十项审批制度；推进网上行政服务中心建设，形成了市、县、乡三级政务服务网络，建立了网上审批电子监察系统，以此为基础平台，逐步实现市本级适宜在网上运行的行政许可、非行政许可项目的联合审批。实施重点项目“绿色通道”制度，提供全程优质服务，简化办理程序，缩短办理时间。

石家庄市在规范政务行为、依法行政方面也推出多项措施，如规范、公开、优化办事流程和办理时限；强化执法监察和执法标准化建设，建立行政执法监督网络平台；推进执法标准化建设，清理基层执法项目，合理确定规范行政裁量权，建立健全执法信息公开、时限承诺、结果查询等制度，减少执法的随意性，规范执法行为，使广大基层执法人员做到严格、公正、文明执法。

这些好的制度和举措，促进了作风转变、政务提速和环境改善。但是，石家庄在继续改善政务环境过程中还要面对一些难以根除的瓶颈问题。

1. 由于“衙门作风”的旧习尚存，公共服务意识、效率意识不强，办事人员工作素养良莠不齐，使得办事拖拉、办事不力、差别服务等现象难以根除，群众还有感到不方便、不满意的地方。

2. 由于“官本位”思想在行政管理理念中仍大有市场，忽视群众的知情权与参与权，使得政务公开还不够完善，缺乏一定的广度和深度。比如，政府对一些重点领域的信息和群众普遍关注的某些事项还没有做到及时、全面、深入的公开，存在重数量轻质量、重形式轻内容等现象，政府信息共享平台建设不健全，部分政府部门网站的信息更新很不及时。

3. 由于政府职能转变还不到位，行政审批事项仍然较多、审批程序繁琐、效率低下的问题也没有根本解决，利用审批权牟取私利仍是受群众诟病最突出的问题。

4. 由于法治观念、规则意识不强，依法行政在操作层面上还不同程度地存在不规范的现象，部分执法人员的自由裁量权过大，存在权力滥用和私用的现象，有违公正执法、廉洁执法的要求。

二、政务环境再优化需强化三种观念

政务环境的优化效果与行政人员的执行力直接相关，政务环境再优化需要在思想观念上形成更加坚实的保障，强化三种观念。

1. 权力是为人民服务的工具。政府及其工作人员在行使行政权力的时候，必须对权力有十分清醒、正确的认识，否则在行政过程中就不会有谨慎用权、合法用权的自觉性，这也将直接导致行政行为不规范、行政效率低下等。政府各部门履行职责，主要是服务人民、服务社会的，所以当前进行的简政放权是适应时代需求、符合人民意愿的，那些应该调整的权力要及时调整，该削减的要削减掉，该限制的要进行限制，该下放的也要下放，对于超越法律法规范围的权力就要坚决地予以取消。树立起正确的权力观，摈弃狭隘的部门利益观，强化服务意识，使公权力的运行向层次少、流程优、效能高转变，切实把要管的事情管好。

2. 行政人员依法行政最终要体现在保护人民权益、体现公平正义上。行政执法是政府机关重要的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径。缺乏权益保护、公平正义的理念，在行政执法中，就容易把群众作为管理的对象，对群众要履行的义务要求多，对主动保护群众权利的办法少；执法方便的措施多，方便群众的内容少；处罚制裁的多，提供的各种服务少，等等。真正实现依法行政，必须要形成法大于权的行政理念，融入以人为本的工作理念，讲宗旨强服务，做到执法与服务紧密结合、处罚与教育相结合、打击与保护相结合，使权力行使最终能保障人民群众的权益，维护社会的公平、正义。

3. 用制度化保持改进作风常态化。政府工作人员日常工作作风的好坏直接影响政务环境的优劣。作风的转变不可能一蹴而就，要依靠制度使改进作风呈常态化。否则，在作风方面的种种积弊与顽疾就不能消除根治，一旦整顿期过去，不良的工作作风又容易反复出现。作风建设抓得不紧、不连续就等于白抓，所以需要用制度来保证作风建设形成常态，让优良的工作作风成为行政工作人员的自觉习惯，用良好的政风行风优化政府形象。要时刻绷紧作风建设这根弦，为人民用好权、服好务。

三、为省会政务环境再优化进行创新性的制度建设

政务环境优化是政府自身层面上的一种“革命”，优化政务环境必须改革和完善政务运行机制，有了制度作坚实的保障，才能更有效、更持续地使政务环境不断得到优化。对现有的制度进行进一步的探索和创新，努力形成并坚持一系列操作方便、行之有效的规范和程序，不断加强和深化行政、执法人员的法治观念，使政府的行政行为更加民主化、公开化、规范化和法制化。

1. 在规范行政权力运行机制建设上要有创新。一般行政审批制度改革从精简审批事项开始，还可能出现反复，已精简下来的事项又以另一形式出现。这就需要在现有制度基础上，建立健全一系列的长效机制来规范审批行为。比如，建立并落实网上审批机制、集中审批机制、现场审批机制、联合审批机制、审批事项动态管理机制等。建立对行政审批事项办理情况的动态跟踪问效制度；建立行政审批责任追究制度，对不按规定条件、程序进行审批甚至、的行为要严肃追究责任，对审批事项的后期监管不力而造成严重后果的，也要追究相关责任人员的责任。

在政务服务体系建设上有所创新，需要在行政服务中心的建设和管理上作文章，统一体制机制、进驻部门、办理事项和运行模式。完善行政服务中心功能，推广应用行政服务标准化系统，提升“一站式”的服务水平，在综合化、标准化、精细化、人性化上实现再优化。行政行为的标准化、流程化、明晰化很关键，科学制定政府各窗口单位的工作流程，按事前、事中、事后不同阶段确定具体化、明晰化的流程，不仅能方便企业、群众，更是规范行政行为、提速增效、优化政务环境的题中应有之义。

切实将“窗口首席代表制”落实到位，不能仅把工作侧重点放在咨询解释上，而应该把重点落实在具体承办上。实现各窗口单位对本单位在行政服务中心设置窗口的充分授权，凡经市政府审定进驻中心的事项，各部门和单位一律不得另行受理，严禁行政审批进行体外循环，坚决杜绝“放小权、留大权”“前店后场”等现象。

为提升服务水平，需要进一步创新方式方法，拓展服务功能，推行富于人性化的特色服务，将提前介入、联合审批、预约服务、延时服务、急事急办、特事特办、重大项目“绿色通道”等机制长期坚持下来，切不可一阵风了事。还要提升重点项目全程帮办、代办服务的规范化、专业化和优质化。重点项目帮办服务机制在简化审批手续，提高行政效能上发挥出了明显的作用，在操作层面上还要依法、依规执行，不能打着“特事特办”的幌子出现新的“暗箱操作”。要用制度和组织来进行相关的约束，如成立重点项目、重大项目帮办领导小组，指定专门人员落实帮办责任，建立重大项目帮办服务台账，将帮办细则记录在案，有帮办方案和具体执行进度的情况等，并以此作为检查考核重大项目帮办成效的重要指标，纳入行政工作人员的绩效考核当中。绩效考核也成为提高重大项目帮办服务质量的有力推手。

创新监督检查，实行办件回访机制并列入日常考核，以此敦促政务服务人员自觉提高服务水平和工作效率。为避免办件回访制度在执行层面流于形式，受访方碍于情面、只表扬不批评、了解不到真实的情况，可以委托第三方的社会中介组织进行调查，客观总结群众对工作人员的服务态度、业务流程等工作提出的意见和建议。对回访获得的情况，要及时进行分类梳理，找出问题发生的原因，及时与窗口首席代表和工作人员沟通，限期整改，提升服务水平。

建立健全依法行政制度体系，建立和完善窗口效能建设制度、登记注册人员廉洁自律制度，推行服务质量公开承诺制、绩效管理考核制度等，保障各环节工作有定量有标准，保证服务的连续性和稳定性，实现从制度化管理向标准化管理的跃升。

2. 在监督检查处罚机制建设上要有创新。监督检查处罚机制的虚化与执行不力所造成的严重后果毋庸质疑。所以，就需要进一步深化效能中心建设，充分发挥政务监督的职能。

电子监察系统虽在很多城市已经建立起来，但在电子监察系统的应用及作用发挥上，还要有配套制度的创新。比如，为保证电子监察系统能最大限度地发挥出行政监察作用，可建立月（季）行政审批效能通报排行制度，对监察结果按时公开。现在石家庄市行政服务中心已建立起电子监察系统，可以对行政审批办理事项的全过程进行详细的监控，通过电子监察平台就可以清楚地了解办事人员在工作作风、服务态度、服务质量、在岗情况及办事效率的表现。实行按月（季）对办事人员的工作情况进行排行并与处罚相挂钩的制度可大大提高工作人员的自律性。

效能监察常态化有助于形成相对稳定的政务环境。建立健全行政服务经常性效能监察机制，把行政服务中心的日常考评与电子监察结果都纳入市、县政府对各部门的年终综合考评体系之中，定期通报，促进行政服务水平的提高。

治理“重审批轻监管”的行政痼疾，需要完善行政审批后续监管制度，加强对下放审批权行使情况的监督和检查，有效规避权限下放产生的廉政风险和监管风险。除效能中心日常的督查队伍外，还可以特邀社会监督员组成督查小组，对办件过程中的情况进行明查暗访，重点对工作人员推诿、扯皮、不作为、乱作为、慢作为现象及时督促并出具整改通知单，如拒不纠正或整改不到位，则可以按照相关问责制追究其责任。

针对群众投诉无门、等待处理时间长等方面的问题，建立投诉快速反应机制，第一时间对群众反映的部门工作或服务中存在的各种问题进行查办，服务态度方面的投诉等能现场处理的应当立即予以处理，尽快化解群众的怨气和不满；如果是问题相对复杂需进一步调查核实处理的，如涉及工作流程、廉政纪律等方面的投诉，则可设定一定的时间期限，如规定在三到五个工作日内予以处理并作出反馈。在投诉快速反应机制的运作过程中，必须严肃认真，严格按服务标准、工作规章及廉洁自律等相关政策规定处理，确保处理过程和结果公开、公平、公正。

3. 在政风行风评议机制建设要有创新。政风行风评议是优化政务环境的一项重要措施。就目前的情况来看，每次政风行风评议的满意率一般相对较高，但群众还会通过不同途径反映出不少政风行风中存在的问题。这需要进一步完善行风评议工作机制，创新评议方式，强化评议结果的运用，最大限度地拓展行风评议功能，让其更真实地反映政风行风情况，真正为政风行风的进一步好转和政务环境的再优化发挥效力。

为真正了解民情、民意，切实保证政风行风评议的客观性和公正性，可以尝试由独立的专业调查机构或媒体组织进行，更广泛地选择不同年龄、职业、学历、性别等社会各阶层的人参与评议，尤其是请相关服务对象来进行评议。尽量减少政府公务员或企业事业单位职工参与打分评价的人员比例，避免出现自己评价自己的不公评议现象。还可以从社会各层面中邀请志愿者，形成市民代表库，随机抽选市民代表参加民主评议活动。完善科学评价机制，把单位日常自评、主管部门考评、群众参与测评等方式结合起来，得出更为客观、公正的评议结果。

从制度设计层面保护参与评议人员的个人安全，严格实行不记名评议。评议内容的设计也要请专业机构制作，避免大而空，要具体、实际、科学、合理，切忌各个部门通用一张“评议表”，要能体现不同部门单位的工作内容和特点，让评议人能够客观、公正、理性地进行评议，真实表达自己的意愿。

强化评议结果的运用，将评议结果纳入年度考核之中，作为评先、奖惩的重要依据。结合在评议中群众反映最集中、最强烈、最突出的问题，由纪检监察部门、纠风办牵头组织针对性的专项治理活动。研究制定政风行风建设的长效机制，促进各部门政风行风建设规范化、制度化、常规化。鼓励被评议部门、单位在打基础、强管理、转作风上见实效，在知民情、提服务、得民心上下工夫，积极为群众办实事、解难题，让群众真正得实惠。引导被评议部门、单位在争创“行风建设示范窗口单位”时多出实招，不做表面文章，不弄虚作假；正确、理性地对待群众反映出来的各类问题，不回避、不推诿，不讳疾忌医，认真做好整改。

4. 在行政行为公开、公平、公正的保障制度建设上要有创新。好的规章制度要靠好的执行力才能真正发挥效力。为使制度在实际应用过程中能够不折不扣地执行、运作和实施，还需要一定的保障制度，否则再好的制度也会形同虚设。比如为了让制度入脑入心，要建立严格的学习培训制度和效果检查制度。现在在行政人员中普遍存在一股“厌学”情绪，对制度的掌握不够深入，势必在工作中影响执行效果。依法执政的观念还没有固化到具体工作当中，需要经常性地用学习制度与考核制度进行激励和约束，保障行政公开、公正、公平的各种制度能够在执行者手中发挥作用。畅通内部制度建设渠道，鼓励一线行政工作人员自觉总结、发现工作中的问题与不足，及时就提高工作效能、方便办事者提出好的意见和建议，拉近与人民群众的距离，真正地站在被服务者的角度来办事情、做工作。

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