开拓思路 创新执法 全面提高煤矿安全监察执法效能

煤矿安全监察机构的首要任务,是全面履行法定的“国家监察”职能,促进煤矿安全发展,在地方经济发展中保驾护航。按照国务院办公厅《关于完善煤矿安全监察体制的意见》(〔2004〕79号文件)规定,煤矿安全监察机构依法履行“国家监察”职能就是搞好“三项监察、履行五项职责”。能否提高执法效能、树立执法权威,直接关系到法律的尊严、政府的权威和自身的形象,是推进依法行政、实现依法治国的重要内容,也是提升煤矿安全监察机构行政执行力和公信力的重要措施。基于这种认识,我们从龙江煤矿安全监察的实际出发,开拓思路、创新工作,全面提高执法效能,树立执法权威,促进了辖区煤矿安全生产的稳定好转。2006年全省煤矿发生事故152起,死亡278人,百万吨死亡率为2.7;2007年全省煤矿发生死亡事故110起,死亡170人,百万吨死亡率为1.7;2008年全省煤矿发生事故64起,死亡167人,百万吨死亡率为1.6,安全生产创历史同期最好水平。

一、构建主体路线,有效实施“三项监察”

黑龙江有各类矿井1 100多处,可谓点多面广战线长,布局分散,地质条件复杂,瓦斯、水患、火灾和冲击地压等灾害严重,煤炭安全开采的难度相对较大,重大特大事故时有发生。面对现实,我们黑龙江煤监局一班人认真搞剖析,查原因,找对策,通过不断的探索实践,煤矿安全监察“点、线、面”相结合的工作格局日臻完善。重点监察,专项监察,定期监察是有机的整体,不可偏离和或缺。1.重点监察突出在“点”。在确定监察区域内重点监察对象的基础上,实施重点监察。重突出“一通三防”和防治水方面的重大隐患,集中精力,严加整治;二是根据矿井重大安全隐患确定重点监察对象做到有的放矢,切中务实;三是采取监察监管联合执法、不同监察机构异地交叉监察,这样有利于加大执法力度。2.专项监察重点在“线”。专项监察针对的是区域内各煤矿在一定时期某个专业系统中带有普遍性的、共性的问题,通过专项监察来推动其得到整体的改进和提高。近年来,我局对煤矿瓦斯治理、防灭火、“三项”岗位人员持证上岗,煤安标志,煤矿年度采掘方案,设备检测检验,三大图纸、作业规程和安全制度,职业危害防治等系统专项监察。由省局相关职能处室牵头,分局配合的形式开展。这样既可以发挥职能处室的长处,同时也利于执法信息的统计分析。分局可以在内部打破科室界限设立采掘、一通三防、防治水和机电等专业监察组开展相关的专项监察、事故调查处理和技术咨询等工作。3.定期监察重点在“面”。定期监察是在重点监察和专项监察的基础上,对煤矿安全实施阶段性的现场监察。其目的旨在掌握监察辖区内煤矿安全状况的整体动态、反馈煤矿安全法律法规实施的社会效果和执行情况,从整体上推动煤矿安全生产相关政策的落实和基层基础工作的进一步改进,防止煤矿安全事故的发生。因此,定期监察应因时制宜、因地制宜地侧重对重点监察矿井以外的煤矿进行全面、综合的监察,且全年至少要覆盖50%以上。

二、拓展监察思路,监察执法效能显著提高

煤矿安全监察在我国是一项全新的事业,没有现成的路可走,只能在实践中探索,及时总结经验、修正失误。由于这支队伍大部分来自煤矿企业和煤炭行管部门,习惯于按安全检查的方式进行工作,按照国家赋予我们的职责和确定的人员,往往挂一漏万,与地方监管、行管混为一谈,起不到国家监察的作用。为改变这一状况,首先,我们确定了“查大系统、治大隐患、防大事故的指导原则,抓住国有重点煤矿和灾害严重地区这两个重点;集中解决防治瓦斯事故和治理水害、火灾这三个突出矛盾,兼顾防治煤尘、运输、机电、顶板事故这四个系统环节,在按计划注重监察数量的同时,着重提高监察执法的质量。其次,工作上提出“严标准、依程序、重细节、求闭合”四句话、十二个字工作法则。“严标准”,就是要严格执行法律法规,严密实施行政处罚,严格执行工作标准、监察标准、执法标准,依法监察,依法行政,依法使用自由裁量权,依标准办事,不走样,不动摇;严肃执行监察执法计划,不随意更改,不随意增删。“重细节”,就是要坚持科学态度,坚持有备而行,制定好监察预案,对监察时间、对象、内容进行细化、分解和对接,避免“工作不到位”的情况。做到监察有计划、有准备、有步骤、有重点,按预案认真检查,切中要害,消除隐患,推动煤矿安全执法实现“精细化”监察。“依程序”,就是坚持按法定程序办事,不越格,不漏项;推行表格化监察,规范工作程序和执法行为,克服监察顾此失彼的弊病。“求闭合”,就是要讲究监察质量,数量和时间服从质量。有效完成执法计划兑现率、重点矿井覆盖率、违法违规查处率、隐患问题整改率、煤矿事故结案率,务求监察闭合。再次,提出了“五五”工作标准。对监察执法提出“站位高、措施全、动作快、原则强、处置准”5个标准,积极推进监察执法实现“五化”。即:监察工作系统化、监察程序规范化、监察内容标准化、监察方法多元化、监察手段数字化。将“五率”,即:执法计划的兑现率,监察矿井的覆盖率,违法违规的查处率,隐患问题的整改率,煤矿事故的结案率,作为衡量和考核监察执法工作的基本依据。通过规范工作程序和执法行为,建立行政处罚到位考核制度,依法使用自由裁量权,推进执法监察向严细、严密、严格的方向迈进,实现“执法零投诉、零复议、零诉讼”,树立煤矿安全监察机构的良好形象。最后,整合行政执法资源,构建齐抓共管的机制。黑龙江省涉及煤矿安全的行政执法部门有国土、工商、公安、安全监管、煤炭行业管理、发改委、国资委等,把这些分散的资源整合起来,就能形成强大的合力,促进煤矿安全状况的稳定好转。煤监局作为国家监察理应通过对地方安全部门的检查指导,推进这项工作的开展。我们注重发挥地方安监部门“安委办”的协调作用,支持、配合、督促他们完善“四个机制”,形成煤矿安全齐抓共管的合力。一是完善工作通报机制,使沟通渠道畅通,在事关煤矿安全的大事上形成共识。二是完善联席会议机制。分析研究煤矿安全监察监管及煤矿安全生产情况,协调解决煤矿安全监察监管工作中的问题,制定加强煤矿安全监管监察的办法和措施,研究解决煤矿安全生产中的重大问题。三是完善联合执法机制。侧重于煤矿重大安全隐患的整改复查,事故发生后安全防范措施和责任追究的落实,煤矿瓦斯治理和整顿关闭进展情况等方面重大隐患和问题的解决。四是完善信息机制。采取定期或不定期的方式,及时煤矿安全重大隐患、严重违法生产行为、煤矿整顿关闭、落实安全生产控制指标、证照吊销、重大事故及责任追究等信息。通过完善“四个机制”,解决行动不统一,步调不一致,各行其政,多头执法的弊端。

三、创新监察执法,国家监察执法权威性得到提升

创新是监察工作的活力所在,体现“与时俱进”的精神。我们在工作中提倡工作创新,改进监察的方式、方法,提高监察执法工作的预见性、针对性和实效性。在改进监察方式上,将一般性监察与细化监察相结合;将面上的全面监察与基础监察和要害部位监察相结合;将监察执法与同时协助政府和煤矿企业对煤矿重大隐患的会诊、排查和治理相结合;突出监察大系统、大环节和大的基础设施;采取煤矿系统审查监察、集中监察、突击监察、解剖式监察、服务监察、交叉异地执法等方法和打“解剖+示范+服务” 、“重点+异地集中+专业专项”的监察执法组合拳、集中处罚、会议通报等形式,集中精干力量,抓住最佳时机、查处最差煤矿、实施最重处罚,有效解决一些煤矿“老监察、老隐患、老不改、老出事”的问题,解决热点、难点问题,集中力量攻坚克难,形成国家监察强大的震慑力。佳合分局坚持打监察执法的“服务牌”,摆正与地方政府、行管监管部门和煤矿企业的关系,寓监察、指导于服务之中,创造了比较和谐的执法环境;哈南分局坚持对国有重点煤矿开展集中式监察,与地方政府相关部门开展联合执法,辖区安全状况稳定好转;哈东分局在监察工作中抓住通风系统审查、瓦斯治理和安全投入三个关键环节,有效开展了预防性监察;鹤滨分局实行“精细”监察,时间服务质量,通过召开煤矿安全管理人员座谈会,向地方政府和大型煤炭企业集团下达有针对性的监察建议和意见等措施,提升了监察效果;西部监察站开展“示范监督监察”,邀请监管、行管部门和相关煤矿的投资人及安全管理人员共同参与监察,“示范”和“监督”效应显著,达到了“监察一个点、牵动一条线、教育一大片”的目的。(编辑/刘佳)