干部审计工作论文

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[摘要]：____3年11月12日，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出：“建立严格的生态保护红线制度。建立严格的水、大气环境质量监测机制，____4年开始进行实时监测，对水、大气环境质量不达标和严重下滑的地方党政主要领导进行问责。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部实行责任终身追究”。

[关键词]：自然资源资产 领导干部 离任审计

（一）国外研究状况

早期政府机关从事的自然资源审计可以追溯到20世纪70、80年代。那时候，美国、加拿大等国家都进行了不同形式的政府自然资源审计，通过审计帮助企业节约自然资源及能源。目前国外一些现有的研究中将自然资源审计包含在环境审计的内容当中，如世界审计组织所指的“环境审计”除了包括环境污染治理等环保方面的内容外，还包含自然资源开发管理和自然资源可持续利用方面。最高审计机关国际组织了矿产审计指南及有关资源审计的一些经验总结，最高审计机关国际组织环境审计工作组1997年9月在塔林（爱沙尼亚）召开的第四次工作组会议上，了《自然资源会计》的文件，其中第一部分就阐述了最高审计机关在自然资源管理及会计记录中发挥作用的可能性。

（二）国内研究状况

目前，我国关于自然资源审计的理论基础研究很少，但实践相对丰富，综合来说，我国资源审计的实践和理论发展历程大致可以分为以下四个阶段：

一是自然资源审计实践和理论发展的初始阶段（1983年至1998年），这期间，尚未明确提出自然资源审计的概念，但已开始涉及一些和资源保护资金相关的审计事项。

二是自然资源审计实践和理论发展的探索前进阶段（1998年至2002年），这期间，通过审计实践不断探索与经验总结，对自然资源审计的本质和规律有了一些认识，各级审计机关陆续成立了自然资源审计的专门机构。审计行业在自然资源审计的意义、内容、重点等方面的认识逐渐深化。

三是自然资源审计实践发展的总结推进阶段（2003年至2008年），这期间，实践取得较大成效，初步探索、总结出了一些适合我国国情的自然资源审计的方法、路子。

四是自然资源审计实践和理论发展的推进阶段（从2009年开始），这期间，自然资源审计的多元化特点日益明显，自然资源审计涉及更多的领域。这一时期的重要标志是，2009年9月，审计署制定出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》。

（一）自然资源的特性、确认与计量

在开采自然资源并形成资源产品的过程中，自然资源表现出如下特点：经过生产经营的耗用，自然资源改变了其形态，如铁矿未开采时，是矿产资源，开采后就成为资源产品—铁矿石，成为资源产品生产企业中储备的供生产消耗的资产，在开采之前反映的是资产的存量，开采后反映的是资产的流量。鉴于自然资源的上述特点，可以得出自然资源具有存货性质的结论。其确认可比照“原材料”项目进行。从理论上讲，自然资源价格收入应当归属资源所有者，也就是国家。但现实中，国家作为资源所有者并不能得到完整的自然资源价格收入。如在我国的煤炭资源价格收入中，国家只收取一定的开采费，其他收入主要归企业所有。从一定角度来说，大部分自然资源是不可再生资源，应该是无价的。但现实生活中，自然资源在市场上进行交易，必然存在一个相对合理、公允的价值。因此，对资源的价值进行计量需要采用公允价值计量方法。公允价值计量方法主要包括市场法、现金流量法等。从自然资源定价的角度来看，市场法比较适用。如，可以按照市场最终产品的公允价格减去资源生产加工中产生的成本及合理利润，从而得到资源性产品的公允价格。

（二）自然资源审计的定义框架与类型

自然资源审计，顾名思义是指为了维护国家自然资源安全而开展的审计。目前我国开展的自然资源审计以政府审计为主，民间审计和内部审计为辅。在政府审计领域，审计的重点为自然的开发、利用、保护和资金管理情况；在社会审计和内部审计领域，主要是对资源审计中的能源审计进行了拓展。

目前，自然资源审计按照审计类型划分，可分为财政财务收支审计和绩效审计，以绩效审计为主；按照审计主题的资源属性划分，可划分为土地资源审计、矿产资源审计、水资源审计、海洋资源审计、气候资源审计等；按照审计内容划分，可分为资源政策审计、资金审计、项目审计等。

（三）自然资源审计的内容

对领导干部实行自然资源资产离任审计包括生态环境保护责任、耕地保护和国土征用责任、矿产资源开发责任、自然资源有偿使用制度执行责任等。

其中，水、气等质量等级变化情况，城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率的变化情况，环境治理效果及生态保护地面积及占辖区土地总面积比例的增减变化情况等公众关注的问题将作为生态环境审计的重点。

在耕地保护和国土征用责任方

面，应重点审查是否存在突破耕地红线、违规征用耕地等行为以及是否存在违规征地用地和土地闲置等问题。 自然资源有偿使用制度执行责任关注土地和矿产出让税费征收以及水资源等征收情况，重点检查违规减征、免征、返还自然资源使用税费的问题。此外，矿产资源开发责任重点检查是否存在违规出让“两权”、违法开采造成环境损害等问题。

对审计发现的重大资源浪费和环境损害问题，审计应向干部监督管理部门提出约谈和问责建议，并将实施责任终身追究制，有利于增强党政主要领导干部自然资源管制和生态环境保护意识，以科学方式促进经济发展。

（四）自然资源审计的目标、对象与方法

笔者认为，我国自然资源审计的目标应定性在为实现资源节约型、环境友好型社会做出贡献。而自然资源审计的对象不可能像广义资源概念那样广泛，也不能像自然资源概念那样局限，应当是拓展的自然资源概念，不仅包括自然资源本身，还包括与自然资源相关的资金流、项目流。进行自然资源审计时，不能仅仅是以前的财务审计方法，还需要引入如实地调查、政策评估、资产估值、成本、效益评估、环境影响评价等方法，推行“3E”（经济性、效率性、效果性）、“5E”（加上环境性与公平性）审计。

（一）多方面开展自然资源审计

目前，国家审计署已陆续开展了一系列自然资源审计，发挥自然资源审计的“免疫系统”功能，来促进维护国家自然资源安全。已实施了土地资源审计、矿产资源审计、森林资源审计、水资源审计等，这些审计都是从资金入手，延伸进行资金使用绩效审计和资源安全审计，力争在出现大的问题之前发现问题，完善制度法规，发挥资源审计在经济社会运行中的“免疫系统”功能。

2009年审计署通过土地开发整理相关资金审计延伸审计土地资源安全，督促实现耕地总量的动态平衡。土地开发整理，是指运用财政专项资金，对农村宜农未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治，以增加有效耕地面积、提高耕地质量的行为。2009年的土地开发整理相关资金审计调查旨在摸清土地资源“家底”、掌握土地开发整理资金投入和项目实施情况、有效耕地面积提高情况，揭露存在的问题，规范项目管理，提高资金使用效益。矿产资源专项资金审计调查旨在摸清矿产资源使用费和两权价款的征收规模，揭示资金收缴和分配使用中存在的问题，促进加大预算收入的征缴力度，同时延伸审计了矿产资源安全状况，从而维护国家矿产资源的勘查、保护与合理开发。

（二）逐步开展资源环境审计

今后，按照审计署的统一安排和要求，各级审计机关将逐步开展资源环境审计，并将审计对象的视野扩展到大气环境、固体废弃物、生物多样性等领域；不仅对资源环境资金进行财务收支审计，而且将积极尝试从资源环境政策执行、资源环境资金使用、资源利用和环境保护活动的效益、效率和效果等方面实施绩效审计。

（三）积极开展多种能源审计

目前在社会审计和内部审计领域开展的能源审计，一般分为以下两种：一是地方政府节能主管部门根据本地区能源消费的状况，结合年度节能工作计划，负责编制本地区的能源审计年度计划，下达给有关企业并委托有资质的能源审计监测部门实施。这种形式的能源审计也可称为政府监管能源审计。二是在企业认识能源审计的重要意义或在政府主管部门要求开展能源审计的基础上，能源审计部门与企业签订能源审计协议，确定工作目标和内容，约定时间开展能源审计工作。或者是企业根据自身生产管理和市场营销的需要，主动邀请能源审计监测部门对其进行能源审计。这种形式的能源审计也可称为企业委托能源审计。通过实施以上程序的能源审计，可以促使我国节能减排目标的实现，从而维护国家能源安全。

对领导干部实行自然资源资产离任审计，势必会调整地方党政施政的重点和方向，遏制地方官员为了追求GDP竭泽而渔、践踏生态红线的冲动，必将给地方官员戴上生态环境的“紧箍咒”。目前最重要的是如何把好政策落到实处，切实操作，真正追责，才能起到应有的效果。笔者以为，开展领导干部自然资源资产离任审计，应突破管理、信息、技术三大瓶颈。

（一）拓展审计空间，突破管理瓶颈

领导干部自然资源资产离任审计是一项巨大的制度创新，没有现成经验和模式可以借鉴。因此，各地审计部门应深刻领会中央关于对自然资源资产开展责任审计的重大部署，解放思想，大胆探索。

一要开展试点工作，科学制定方案。各地审计部门要会同组织部门，按规定程序办理自然资源资产责任审计试点委托的相关手续，确定有代表性的县市，开展自然资源资产离任审计试点。在实地调查了解自然资源资产权属、分布、结构、管理、利用、效果等情况的基础上，研究制定自然资源资产离任审计的任务和实施方案。各地要建立资源环境审计专家库，根据工作需要，聘请具有资源、环境、法律、工程技术等相关专业知识的人员参与自然资源资产离任审计。可以采取联合审计、联动审计、专业审计融入等方式。

二要强化组织领导，建立工作机制。各地审计部门应与农林、环保、国土、能源、矿产、水利等资源管理部门建立资源环境审计监督工作协调机制，完善联合审计、联席会议、信息交流与通报、审计整改与审计结果利用等工作制度，确保信息共享、及时沟通。各级党委、政府要按照中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，加大政绩考核中资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重，支持审计机关依法独立行使资源环境审计监督权，并将审计结果作为考核和任免干部的依据。

（二）收集基础资料，突破信息瓶颈

各地要通过专家咨询、公众参与、试点调研等方式，探索研究领导干部自然资源资产离任审计的内容、方式、评价体系；要与农林、环保、国土、能源、水利等资源管理部门进行深入的沟通协调，收集相关资料，了解和调研自然资源资产分布和管理情况。

各级审计机关应重点突破4方面的信息瓶颈：

一是资源环境政策执行情况审计，主要审计资源环境方面的法律、法规、规章和政策实施情况，有关资源环境管理制度的建立、执行和监管情况。

二是资源环境资金管理情况审计，主要审计资源环境资金筹集、分配、使用和管理情况，揭示资金运行中存在的问题

。 三是资源环境项目建设与运营情况审计，主要审计项目建设和目标完成情况，资源开发利用管理和生态环境保护情况，并对项目建设、运营情况进行分析、评价。

四是应当依法进行资源环境审计监督的其他情况。

（三）发挥科技力量，突破技术瓶颈

如何建立自然资源资产负债表，核算出自然资源资产的存量及其变动情况，是对领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据。目前，无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计，都没有现成的、直接可以操作的模式。因此，各地应发挥高校等相关科研机构的技术力量，组成课题研究组，着手开展课题的探索和研究，研讨自然资源资产审计的相关理论体系、指标体系、评价体系及审计方法，为实行领导干部自然资源资产责任审计做好充分的技术支持。

综上所述，我国自然资源审计顺应时展形势，为维护国家资源安全已做出一定贡献。但是我国自然资源审计起步时间比较晚，审计的职能作用发挥的还有限，还存在许多问题与不足。这有待进一步深入研究自然资源审计的领域、自然资源审计和绩效审计的关系，从而为我国自然资源审计的顺利实施打好基础。

参考文献：

［1］黄道国：《关于深化资源环境审计工作的思考》，《中国审计》2009年第4期。

［2］张军、刘君：《中国能源消费模式的转变及其解释》，《学术月刊》2008年第7期。

［3］曲婧：《资源审计为维护国家资源安全发挥“免疫系统”功能》，《中国审计》____0年第7期。

［4］史卫燕：《探索对领导干部实行自然资源资产离任审计》，《新疆晚报》____3年第11期。

［5］吴杭民：《湖南领导干部离任审计将重点关注自然资源和生态环境》，《湖南审计》____2年第8期。