英美政府采购程序与方式的比较研究及对中国的启示

作者简介：苏利新（1985），男，云南昆明人，广西师范大学经济管理学院2009级国民经济学专业硕士研究生。研究方向：金融投资与管理

摘要：政府采购在我国已试行了多年,在取得了许多可贵经验的同时,也暴露出不少缺陷,尤其在我们加入WTO以后,越来越多地要受到国际惯例的制约,对规范性、法治性、“三公”性以及透明性的要求更高。因此,借鉴市场经济发达国家经验,从国际比较的角度出发,结合我国目前政府采购试行的一些特点与问题,找出今后完善我国政府采购的最佳途径,是我国财政改革的当务之急。

关键词：政府采购;程序;方式；国际比较

政府采购，就是指国家各级政府为从事日常的或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购方式就是指政府在采购货物、工程和服务时应采取什么方式和形式来实现。政府采购按招标范围分为公开招标采购、选择性指标采购和限制性招标采购；按是否具备招标性质分为招标性采购方式和非招标性采购方式；按采购规模分为小额采购、批量采购和大额采购；按采购手段分为传统采购方式和现代化采购方式；按招标阶段分为单阶段招标采购和两阶段招标采购；按政府采购途径分为政府采购机构直接购买、委托中介机构采购、租赁和雇佣。下面主要以英国和美国为例,在介绍其政府采购制度的基础上提炼出我们可以借鉴和完善之处。

一、国外的政府采购制度

(一)英国的政府采购制度

当前国际上通行的政府采购制度起源于欧洲，而英国又是世界上最早实行政府采购的国家，英国政府采购的基本特征可以用16个字来概括，那就是分散决策、预算控制、个人责任、议会监控。一般经过以下几个过程：制定采购计划――确定采购需求――执行采购方式――签订采购合同――履行合同――采购评估。成功的采购定位为：通过适当的渠道，以适当的价格获得适当数量、适当质量的商品或服务，并在适当的时间送到适当的地点。

1制定采购计划。预算支出部门一般制定三年的采购计划，由财务计划和业务计划两部分组成，编制的计划递交到财政部备案和汇总。财政部有专门的管理人员负责备案支出，对三年计划每年进行一次评估。主要是评估当年的采购计划安排的合理性，并对当年各部门支出作出总额控制的分配建议。

2确定采购需求。各预算支出部门完全可以根据本部门的需要进行采购。采购部门在确定采购需求上，承担有一定的咨询义务。一些历史长、规模大的采购部门或采购机构，对于一些经常性、固定的物品还制定标准，进行标准化采购。

3执行采购方式。政府采购的基本方式可以概括为：一是竞争性投标。根据欧盟政府采购指令等规定，公共采购超过一定数量的必须在欧盟官方杂志上公告，实行国际竞争性招标。在英国，货物或服务超过10万英镑、工程超过350万英镑。对于以价格为主要因素，相对容易的合同，各部门多采取公开招标的方式，让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争。二是对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行；三，对于少数极为复杂的合同，采取竞争性的协商谈判方式。四，对于极廉价的采购，采用单方投标的方式，以及投标后再协商的方式，有利于改进合同细节。

4签订采购合同。欧盟采购指南或者财政部制定的政府采购指南，以及一些采购行业协会的有关文件里，都有合同范本可以参照。短期的、一次性的采购行为，采用固定价格合同。长期的采购行为，需要可变价格合同。合同期限没有特别的规定。但不同采购金额的合同必须由不同授权权限的采购官员负责签订，以明确采购职责和权限。

5履行合同。合同签订后一般不可改变，并随即按合同约定履行合同。政府采购资金的支付实行即期付款。一般在收到发票及收据30日内，要将货款支付给供应商。对于提前付款，可享受早期付款折扣。从支付人看，实行自行采购的或委托采购的，由预算支出单位或用户支付；实行集中采购，由财政部门统一支付。

6采购的评估。为了对采购进行监督，以及分析和评估采购人员的能力，采购结束后要进行评估。不同的采购机构或采购机构，评估的方式往往不同。较为严格的采购评估是聘请独立的财务分析公司和专家进行抽查，被抽到的采购项目从计划制定到合同履行的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。

（二）美国的政府采购制度

作为典型的西方市场经济国家，美国也是世界上较早实行政府采购制度的国家之一。美国政府采购制度有如下一些特点：法规完备、充分竞争和申诉监督。美国政府采购的主要程序有：

1.政府采购方式

A、密封投标。密封投标制是美国政府采购的基本方式。

在密封投标方式下，政府一个一揽子招标文件，其中说明招标的项目、项目的规格标准和特殊要求，（如果项目涉及建筑或者特殊设备的设计和生产，允许报价包括工程技术或者建筑图纸的费用）。邀请潜在的投标人阅读全部招标文件并提交投标文件，政府对投标文件进行分析后，确定符合招标文件要求的投标，然后进行公开开标。按照规定，合同项目应该授予给价格最低的可靠负责的投标单位。这种采购方式曾经被誉为保证政府采购高效、公正和减少腐败现象的最佳选择。

B.竞争性建议。在两次世界大战的军事采购中，对密封招标方式的严格要求有所降低，竞争性建议（选择性招标）的采购普遍被采用。就是采购主体在了解了供应商的建议、报价和如何履行合同的基础上，选择其中几家进行招标。这种采购方式有一定的适应性，但因它赋予合同官员采购的决策权而使政府对之持谨慎态度。在原则上采用密封招标方式的前提下，立法对选择性招标的例外适用条件采用列举式予以规定。

C．竞争性谈判。目前，美国政府经常通过竞争性谈判的方法采购商品和服务。它适用于征求建议书，和评标标准包括价格因素和非价格因素的采购项目。这种方法的具体步骤是，政府报价邀请书，要求潜在的供应商提出竞争性报价以满足政府提出的要求。然后政府在可接受的报价范围内，单独与每一个供应商进行谈判，以评估报价中存在的区别之处，最后确定出最优惠、最能满足政府要求的报价。这种方式灵活、质量有保证，甚至采购成本低于密封投标，所以被认为是政府采购在市场经济中得到最佳利益的最好途径。

D，其它方式。政府采购方式也是在不断变化发展的，具体程序越来越趋于合理简洁以适应不断变化的市场需要。美国政府采购还采用其它方式，如采购卡、定点协议等，适用于10万美元以下的采购项目；如果政府机关可以证明所需产品或服务是一般公司不能提供的，在报请有关部门批准后，可以采用独家采购方式。政府采购的电子化是今后的改革方向。

2.供应商资格评审程序

A、回应性和负责任性。供应商资格评审首先要确定供应商的回应性和负责任性。“回应性”是指有关供应商的投标文件或者说报价符合并且达到了某一政府投标书的要求。衡量回应性是通过对供应商提供的投标文件或者说报价是否完全符合招标项目的所有要求进行评价。“负责任性”是指供应商按照项目要求履行合同的能力。即供应商不仅要有一个符合政府招标文件的一个回应性投标文件，而且必须具备履行该合同的能力。履行能力包括供应商的财务状况、具备相应的营业执照或许可证、利用自身实力履行合同的意愿和决心，以及不折不扣执行合同的诚意。

B、阻止和终止程序。供应商评审制度中还包括这两个程序。所谓阻止就是政府决定在某一期限内禁止与承包商或供应商签订合同。而中止是指政府决定无限期地禁止某一供应商与政府签订合同，通常是因为阻止决定没有结论或其它原因。

3.投标申诉程序

在合同签订过程中，或者合同签订后，没有得到项目合同的投标人或者认为在实施招评标过程中政府没有严

格执行或者违反政府采购规则和原则，或者认为在政府邀请和投标过程中经济上受到损失的任何一方，可以向美国国会下属机构――美国会计总署进行投诉。投诉人也可以就其投诉内容和理由向有关政府机关提出申诉，以解决纠纷。投诉书应写明：被申诉人名称、地址、合同项目和邀请书号码、申诉依据、处理请求等。有关政府机关应在接到申诉后25日内向审计总署提交处理决定的报告。由审计总署具体解决政府采购争议在美国具有较高的权威性，这不仅因为它隶属于美国国会，更因为它是独立于行政机关之外的独立机构。

4.合同的修改与中止程序

合同的修改与中止是美国政府采购合同实施程序的重要组成部分，受到严格规范。

A、合同的修改。按照美国政府采购规则要求，合同的修改必须以官方正式书面的形式进行。通常合同应当包含一个标准的“修改”条款，用于说明合同修改的程序。政府需要依据这些程序进行修改以保证供应商执行修改的条款，而承包商也必须遵守这些程序，以保证他在执行修改条款时得到赔偿。

B、合同的中止。原因有两个，一是违约，二是政府利益考虑。前者是供应商违约，如承包商在履行中拖延或者违反合同要求，政府有关向承包商提出中止合同，要求其赔偿损失。如果延期是由于政府引起或政府原因，导致承包商履行合同成本提高，则政府应当承担承包商对损失的索赔要求，并采行其它减轻损失的方法。政府还有权力在任何时候为了政府利益而中止合同。政府决定“为政府利益而中止合同”时无需对为什么中止合同进行说明，但必须出于善意。

5.纠纷解决程序

在政府采购中发生合同纠纷，一般不告不理，即要由承包商先向合同官员书面提交赔偿请求，包括具体的赔偿数额及其索赔理由、有关信息和文件、法律依据等。合同官员应当对承包商的索赔请求作出决定。只有在提出索赔请求、提交索赔证明并由合同官员作出决定的基础上，承包商才能在不服从合同官员决定的情况下，就其索赔请求进一步要求行政复议或者司法审查。

二各国政府采购制度对我国的启示

从各国家的政府采购实践来看，除了各自不同的国情所导致的具体措施不同以外，有许多共同的特点可供我们借鉴。

1具有明确的政府采购原则，主要遵循三条原则:一是竞争原则。二是透明原则。三是效率原则。

2具有广泛的采购范围和多样的采购方式。在西方国家，凡政府所需、自身又不能生产或提供的商品和劳务均可向社会采购。

3具有完备的政府采购管理程序。西方国家政府采购过程一般包括三个阶段:第一确定采购需求。第二，签订采购合同。第三，管理、执行采购合同。

4具备专门的管理机构和人员。政府采购作为财政制度的组成部分，其政策一由财政部门负责制定，在财政部门内部设立专门机构，监督管理政府采购有关事宜。

5比较健全的政府采购法律和规章制度。为了加强对政府采购的管理，实现政府采购的目标，一些国家制定了比较完整的政府采购法律及制度。各国除了基本法规以外，还规定了大量的配套法规、补充条例和实施细则等。

（广西师范大学经济管理学院；广西；桂林；541006）

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