美国低收入家庭儿童现状及政策研究

摘要:自从联合国《儿童权利公约》实施以来,儿童尤其是生活在贫困家庭中的儿童受到越来越多的关注。美国虽是世界上经济发达国家,但其儿童贫困问题却远远比其他发达国家严重的多。美国对儿童贫困的官方界定起源于20世纪60年代,到目前为止几乎没有什么变化,已经严重不符合美国现实情况。基于此美国采用200%的贫困,即低收入来统计美国实际贫困儿童数量。研究表明,美国低收入家庭儿童数量不断增加,在原因分析的基础上,美国国家贫困儿童中心(NCCP)提出了解决当前儿童贫困的政策建议。

关键词:儿童贫困;低收入家庭儿童;美国

中图分类号:F740.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0175-05

儿童贫困(child poverty)是儿童在童年时期经历的贫困。正如目前在解释、识别以及测量贫困方面没有统一的标准一样,儿童贫困目前也没有一个统一的概念及衡量方法。从目前的研究来看,定义儿童贫困有两个角度:一是从单一的维度看待儿童贫困,即将儿童贫困仅仅视为经济的匮乏;二是从多维度看待儿童贫困,即认为儿童不仅仅是经济的贫乏,还包括了许多其他各个方面,如剥夺、虐待、社会排斥等等。

儿童贫困在形成原因以及影响方面都与成人贫困有很大的不同,并且童年时期经历贫困对儿童有长久性影响,一般认为,贫困对儿童的生理健康、心理健康、学业成就、认知能力等都有消极影响。鉴于此,在贫困中长大的儿童在长大后很可能依然贫困,并有可能违法犯罪。解决儿童贫困对于打破贫困循环、为社会培育合格公民以及保障公民权利等都有非常重要的意义。

美国虽是世界上经济发达国家,但是其儿童贫困问题远远比其他发达国家要严重的多,虽然美国早在19世纪初期就采取了一些解决儿童贫困的政策,但是并没有很好的解决这个问题。要了解美国贫困儿童的现状及政策,我们必须首先了解美国政府如何界定儿童贫困。

一、美国贫困儿童的定义

传统的单一维度的界定和衡量儿童贫困的方法以家庭收入为标准,这种方法将儿童贫困视为“家庭收入低于贫困线”。贫困线的确定有两种方法:绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是衡量生活在一定收入水平(贫困线)以下的人口数量;或是不能获得足够的生活所需的商品及服务(如食物、住房、水、环境卫生、健康等)的家庭的数量。绝对贫困衡量的是维持生存所必需的水平,被许多国际组织使用的绝对贫困的国际标准是每天1美元。

与绝对贫困标准不同,相对贫困是指而是对于特定社会的其他成员而言,一个家庭不能达到社会平均生活水平或大多数的家庭的生活水平。相对贫困并不意味着基本需求不能得到满足。这种方法通常是把人口的一定比例确定生活在相对的贫困之中。比如,有些国家把低于平均收入40%的人口归于相对贫困组别;世界银行的看法是收入只要(或少于)平均收入的1/3的社会成员便可以视为相对贫困。

美国采用的就是反映了不同家庭大小及组成的绝对贫困标准,这种贫困的衡量方法始于20世纪60年代,当时的计算方法是:总的来说,一个家庭一般将收入的1/3用于购买食物,政府将平均食物支出的3倍作为贫困线,一个家庭的税前收入(包括挣得的收入及从政府项目获得的现金补助)低于贫困线就属于贫困家庭。从20世纪60年代至今,政府规定的贫困线每年随着通货膨胀而不断变化,但在其他方面却没有改变。

以收入作为衡量贫困的标准的方法没有考虑到家庭物质的匮乏(如住房条件非常差),也没有考虑家庭资产状况(如家庭储蓄或财产),而且随着住房、儿童保育、卫生健康以及交通等不成比例的增长,目前食物支出仅占一个普通家庭收入的1/7,因此,许多专家认为,目前美国的贫困线太低了。虽然目前关于维持一种体面的生活的最低标准还没有一个统一的意见,然而不断有研究表明,总的来说,美国一个家庭满足基本需求的收入应当是联邦政府规定的贫困线的2倍。因此,现在一般将贫困家庭分为两类:一是100%贫困家庭,这部分家庭生活在官方规定的贫困线以下;二是200%贫困的家庭,这部分家庭收入在官方贫困线以上,却低于贫困线的2倍。

正是考虑到官方在贫困统计中的缺陷,美国国家贫困儿童中心(NCCP)使用将这两部分统称为“低收入家庭”(low-income family)作为衡量贫困的标准,即贫困儿童指家庭收入在官方规定的贫困线以下的儿童;而低收入家庭儿童指家庭收入在官方贫困线2倍以下的家庭中的儿童。

二、美国低收入家庭儿童的基本情况

由于本文所研究的是低于美国官方贫困线2倍的低收入家庭儿童的基本情况,因此,首先必须知道美国官方确定的贫困标准。根据美国贫困指南,2008年美国官方贫困标准为: 21 200美元/四口之家,17 600美元/三口之家(见下表)。

2008年美国贫困标准和低收入标准

(一)美国低收入家庭儿童的数量

2007年,全美大约有7 300万儿童,其中大约有1 300万儿童――儿童总数的18%――生活在贫困家庭中,而有39%的儿童生活在低收入家庭。而到了2008年,19%的儿童生活在贫困标准以下,41%的儿童生活在低收入家庭。(见图1)尽管这部分儿童并没有被官方认为是贫困儿童,但是这些儿童的家庭和贫困家庭一样面临着物质匮乏、经济压力等问题,然而这些家庭却没有政府提供的诸如住房补助等针对贫困家庭的各项服务。

图12008年 家庭收入标准下的儿童划分

(二)美国低收入家庭儿童数量的变化

从图2中我们可以看出,美国低收入家庭儿童的绝对数量并没有太大的变化,但是低收入家庭儿童占全部儿童的比重却几经变化。经过十几年的降低,美国低收入家庭儿童的比重从2000―2003年出现明显上升的趋势,2006年又出现明显下滑趋势,几乎与2002年的儿童贫困率相差无几,但从2006年以后又出现明显的上升趋势③(见图2)。

(三)美国儿童贫困的特征

首先,黑人及西班牙儿童的贫困率较高。美国低收入家庭儿童与其种族有着密切关系,相对于白人和亚洲小孩,黑人和西班牙儿童更容易陷入贫困。这表明,在美国,有些贫困因素似乎并不是个人所能控制的。

其次,年龄段越低的儿童的贫困率越高。不同年龄层的儿童贫困率有很大的不同,根据2008年的数据现实,年龄层次越小的儿童的贫困率越高。这些生活在低收入家庭的儿童中,44%的3岁以下的儿童(560万)生活在低收入家庭;44%的3～5岁的儿童(540万)生活在低收入家庭;41%的6～11岁的儿童(980万);36%的12～17岁儿童(910万)生活在低收入家庭(见图4)。

在6岁以下的儿童中,虽然生活在低收入家庭中的儿童的绝对数量没有16岁以上的大,但是在同龄儿童中所占的比重却很大。

最后,儿童与其他年龄组贫困水平有很大的差异。18岁以下生活在低收入家庭的儿童的比例远远超过成年人,生活在贫困标准以下的儿童比例几乎是65岁以上老年人的2倍,详见图5。

三、美国儿童贫困问题越来越严重的原因分析

许多研究都指出,美国儿童贫困越来越严重的原因有三个方面:一是人口变化,尤其是单亲家庭的增多;二是经济因素,尤其是在劳动力市场改变的情况下,低教育程度父母的收入不足;三是公共政策,尤其是社会福利的缩水。

(一)人口变化

国外的一些研究显示,经济安全是单亲家庭的最大隐患。单亲家庭因为只有一位家长赚钱,或因原来的总收入要支持两个家庭,从而有捉襟见肘之感。美国在1992年统计的单亲家庭中,几乎有一半左右的家庭低于贫困线的收入标准,而双亲家庭中仅有8%是贫困的。① 因此,与双亲家庭相比,单亲家庭更容易陷入低收入标准。2007年,美国54%的低收入家庭的儿童(1 550万)与单身父母住在一起,已婚的父母生活在一起的为46%(1 330万)。

从历史发展角度来看,低收入家庭中单亲家庭和双亲家庭的比例也发生了很大的变化,从2003年开始,低收入家庭中,单亲家庭的儿童数量开始超过双亲家庭中的儿童数量,也就是说在低收入家庭中,单亲家庭的数量在逐渐的增多。②这种情况在2008年又发生变化,从图中我们可以看出,2008年单亲家庭的数量在减少(见图6)。

单位家庭的增多、尤其是女性户主单亲家庭的增加,对儿童贫困率的提高有很大的影响(Zimmer-man,1992)。就其原因主要包括以下几个方面:首先,单亲家庭只有一个人挣钱养家,缺乏配偶支持;其次,在相同条件下,女性的工资水平更低、尤其是少数民族的妇女更是如此;获得的儿童支持比较少,社会资本也比较贫乏,尤其那些从没有结过婚的单亲母亲更是如此;未婚母亲的增加导致儿童贫困增加,这些十几岁的从未结过婚的母亲非常贫穷,比同龄人的教育水平低,缺乏产前照顾,而且生下的孩子会面临更大的风险(Ambert,1998)。

这里值得讨论的问题是:2008年贫困儿童不仅在数量上而且在比例上都比2007年有明显的上升(见图6),但是对其有重要影响的父母婚姻状况却在往有利的方向发展,由此,我们可以得出结论,虽然婚姻状况对儿童贫困有重要的影响,但却不是决定性的唯一的因素。

(二)经济因素

随着市场经济的发展,劳动力市场结构也在不断发生变化,这也对美国儿童贫困的增加有重要影响。根据2008年的统计信息,父母双方至少有一方有全职工作的儿童只有28%(1 530万)会陷入贫困;而至少父母一方拥有兼职工作的儿童中就有71%(870万)陷入贫困;父母双方都没有工作的儿童最容易陷入贫困,比例大概为89%(870万)。因此,父母的就业情况对儿童贫困有非常重要的影响。

在以前,许多教育水平低的人可以在制造业找到工作,而且薪水足以支撑一个家庭(Devine & Wright,1993)。然而,随着第三产业的发展,收入及财富越来越往两极化发展,由于学历水平、技术水平很低,促使这些父母更倾向于从事一些低收入工作,比如服务行业,这些工作业不仅工资水平低,而且也几乎享受不到任何福利,比如:健康保险、带薪休假以及假期等;而那些找不到工作的父母,要么是残疾人要么是得照顾家庭。

提高低收入家庭父母的教育水平是增加家庭收入的最有效的途径之一,有充分的证据表明,高学历水平有高收入是密切相关的。根据2008年的数据,父母只有不到高中教育水平的儿童中有85%,即720万生活在低收入家庭;父母只有高中教育水平的儿童中有60%,即1 070万生活在低收入家庭;父母有高中以上教育程度的儿童中只有25%,即1 190万生活在低收入家庭。

从历史的发展角度来看,在过去的二十几年中,父母只有高中学历的儿童生活在低收入家庭的比例非常高,从1997―2008年从没有低于过80%;父母是高中学历的儿童中也有超过一半人生活在低收入家庭;而父母是大学及学历以上的儿童中只有不超过25%的人生活低收入家庭。因此,提高低收入家庭父母和儿童的受教育水平,也就为这些家庭提供了潜在的经济安全保证 ① (见图7)。

除此之外,目前美国的最低工资不足以支撑整个家庭的费用,由于经济的影响,家庭支出在增加,如健康保险,儿童照料等,但是目前的最低工资水平不能保证家庭支出;再有就是劳动力市场的工作的中心从城市向郊区转移,这对居住在城市中心的人群造成很大的影响,也导致了贫民窟的形成;再有就是美国工会的职能在减弱,参加工会的工人数越来越少;最后,低收入人群的与工作相关的边缘收益较少,如医疗保险的覆盖率在下降。

(三)社会安全网的减弱

其实绝大多数美国人都同意贫穷及富裕的儿童都拥有平等的机会这样一个基本目标,也同意贫穷的儿童不应当经受饥饿、无家可归或缺乏医疗照顾等这些困苦。但是在如何实现这一目标却达不成一致的意见。当然这也不是什么新鲜事:美国在如何对待他们中最穷的公民方面一直没有达成一致意见。历史上的每一次改革都相信,通过发明新的或改良过的政策可以解决贫困儿童问题,但是所有这些政策都没有消灭贫穷或者缩小贫穷与富裕儿童获得成功机会的差距。实际上,美国的政策一直是循环进行的,正如格雷斯・艾博特在1930年写到的“在寻求治愈贫困的过程中,我们一直都是跌跌撞撞的前进,在尝试了一种又一种方法后经常是从坏走向更坏,然后再走回来。”(Abbott,1941)

美国的儿童贫困政策表现为两个方面:一是对贫困家庭的直接经济救济,比如19世纪早期的户外救济以及20世纪30年代经济大萧条时期的救助政策;一是认为单纯的经济救济并不足以解决儿童贫困,还需要对贫困的父母进行监督或引导,如母亲津贴制度。

美国最早的社会保障体系是美国前总统富兰克林・罗斯福在1935年创办的,被称为是美国历史上受益面最广、最受欢迎、最成功的政府公共工程。20世纪80年代至90年代,美国传统的福利政策受到了来自各方面的猛烈批评。很多评论者认为,福利政策在帮助儿童、年轻人和父母方面收效甚微;而且造成了非婚生子女及单亲家庭增多;而且随着社会人口的老龄化和医疗手段的现代化,养老基金和医疗保险费用不断激增,带来了巨大的社会保障财政赤字,社会福利政策改革迫在眉睫。

1996年,克林顿政府颁布了《个人义务和工作机会协调法案》,这项改革的目的是“结束人们所熟悉的社会福利”,这次改革是美国福利政策的一个转折点。新的福利制度就多数贫困家庭享受福利救济的时间、有劳动能力的成人接受福利补助的期限、“食品券”领取期限以及新移民的福利待遇等许多方面进行了限制。同时在鼓励人们参加工作方面加大刺激力度。这一改革的目的是恢复美国福利制度原来的宗旨:提供第二次就业机会,而不是将其作为一种生活方式。由此开始的福利改革的主要方式是把人们从“吃福利”变成“去工作”。

根据Lee(2009)以及其他一些学者的的研究表明,1996年福利改革后,很多单亲母亲脱离福利进入劳动力市场,单亲母亲的市场参与率大大提高,而接受福利的人数在减少,而且那些符合条件的受助者接受的福利数量也比以前少。但是这次改革并没有改善福利家庭的经济情况,这一方面可能是由于她们的低教育程度以及低技术水平,导致这些人只能从事比较简单的工作,因而工资水平或与工作相关的福利很少(Ozawa & Yoon, 2005)。还有一方面是低收入家庭领取的福利包减少,如改革后对那些没有孩子的身体健康的成年人领取实物券的时间限制,除非这些人正在从事兼职工作或参加一项工作培训;这项改革设置了强制性的儿童支持政策,作为接受福利的一个条件,要求单亲母亲们建立父亲身份,这样他们就可以像孩子的父亲寻求经济及医疗支持;也使得那些酗酒者或吸毒者丧失了补充保障收入(SSI),只有那些有“明显的且严重的”残疾才符合联邦政府针对低收入残疾者的项目,而且这些残疾儿童被要 求每三年重新做一次体检以证明他们的残疾。因此,无论是TANF ,还是实物券、补充收入保障在改革后的数量都变得更少。

除此之外,大量的母亲参与到劳动中来,而且劳动时间自1996年越来越长,基于工作时间的强制性要求,这些母亲只能缩短与和孩子待在一起的时间,这对儿童发展可能造成极其不利的影响,因为母亲不仅承担收入提供者的责任,同时还担任着儿童照顾者的角色。

四、对美国儿童贫困的一些政策建议

儿童贫困并不是无法解决的,有效的公共政策尤其是社会政策可以有所作为,美国国家贫困儿童中心(NCCP)提出两个主要政策策略以改善美国儿童及家庭的福利。

1.工作酬薪。已有研究已经表明,贫困是对儿童福利最大的威胁。那些帮助父母在劳动力市场获得成功的政策可以有效的帮助儿童,如,工作所得税减免和提高最低工资是增加低收入工作者工资的两项核心政策。这些低收入工作者也需要获得那些高收入者认为理所当然的工作福利,如健康保险以及带薪病假。

2.支持父母及他们的儿童。为了发展,儿童需要良好的家庭照料及高质量的早期学习经历,那些针对有婴幼儿家庭的政策,如早期启蒙教育,已经表明对儿童的认知发展、行为,以及作为父母的技巧都有改进。投资于三至四岁的儿童是最为关键的,高质量的早期儿童经历对缩小贫困儿童及富足儿童的差距具有非常重要的意义。

参考文献:

[1]Abbott, G., From relief to social security: The development of the new public welfare services and their administration.Chicago:

University of Chicago Press,1941.

[2]Ambert, A.M., The web of poverty: Psychoso-cial perspectives, New York: Hawthorne Press,1998.

[3]Bennett G.Neil and Lu Hsien-Hen, Low-Income Children in the United States National and State Trend Data, 1997-2008 ,2008.

[4]Chau Michelle and Ayana Douglas-Hall, Low-Income Children in the United States National and State Trend Data, 1997-2008, , 2008.

[5]Devine, J.A., & Wright, J.D., The greatest of all evils, New York: Aldine De Gruyter.

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[8]Lewit M.Eugene, Why Is Poverty Increasing among Children? The Future of Children 3(2), 1993, pp.198-207.

[9]Ozawa, M.N., & Yoon, H., Leavers”from TANF and AFDC: How do they fare economically?Social Work 50(3), 2005, pp.239-249.

[10]Seccombe Karen, Families in Poverty in the 1990s: Trends, Causes, Consequences, and Lessons Learned, Journal of Marriage and

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[11]Zimmerman, S.L., Family trends: What implications for family policy? Family Relations, 1992, pp.423- 429.

The status and Policy Analysis on Low-income Children in US

LUAN Wen-jing

(SSDPP, Beijing normal university, Beijing100875, China)

Abstract: since the UN “Convention on Rights of the Child”, children, especially those living in the poverty received increasing attention.Even though US belongs to developed country, but his child poverty problems are more severe than other developed countries.The official child poverty line was established in 1960s, and seldom changed, which is not suitable for nowadays.The US introduced the low-income family children to study children living in poor family.Lots of studies showed that the children living in low-income family is increasing, on the basis of the reason, NCCP puts forward some policy recommendations.

Key words: child poverty; in-income children; America [责任编辑 张喜欢]