推进政府绩效审计的几点思考

20世纪40年代以后,世界各国审计机关广泛开展了以控制和评价政府部门管理公共资源或公共支出的责任为目标的审计工作,虽然各自称谓不尽相同,但审计内容都包含三个基本要素:经济性、效率性、效果性。从世界范围看,绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流,许多国家已经制定了专门的绩效审计制度。我国审计署于2003年制定了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》,该规划提出:“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重,逐步加大效益审计分量,争取到2007年,投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。这一审计指导思想的战略转化是非常及时的,随着我国经济的发展和公共财政体制的逐步建立,审计监督的对象,审计的重点和内容,审计目标等都在发生新的变化。根据我国社会政治、经济发展状况,我们已基本具备开展政府绩效审计的主客观条件,下面结合自己对审计工作的学习和实践,谈一下推进中国特色的政府绩效审计的几点粗浅的看法。

一、政府绩效审计实施面临的问题

1、审计观念落后。由于在我国审计界,对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围,有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象,至于它的实际内容是什么、具体该如何操作,还知之甚少。从目前仅有的一些文献资料来看,大多数还停留在对国外有关情况的介绍。加之我国正处于经济转型时期,旧的观念被打破,新的观念尚未树立,这些因素无一不影响着绩效审计的发展。

2、审计范围较窄。目前,在我国政府审计实务中,真正意义上的绩效审计并不太多,主要表现在:(1)对于主要的公共部门即行政事业单位的经费开支、专项资金,现在还很少开展绩效审计。(2)财政是公共资金的最初源头,目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上,出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了,至于资金是否用于原定的目标、其效用如何,则往往不太深究。(3)随着政府采购工作的兴起,对政府采购活动的审计已经开展了好几年,目前主要关注的仍是真实、合法和合规,对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多。

3、审计标准缺乏。绩效审计实施时应该有一个标准可以依据,标准要具备可靠性、客观性、有用性,易懂性和可比性,并得到公众的认可。概括起来主要应该包括:政府标准、技术标准和经济标准。政府标准主要有:国家法律、法规,相关的政策与原则。这是我们开展绩效审计的重要标准和首要依据。技术标准包括:国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。经济标准,即实现经济目标情况。比如是否达到可行性报告有关目标要求,是否完成了企业主管部门下达的经济目标,或各年度任务指标,是否实现历史最好水平或本地区或其他地区最好水平。但评价绩效的标准非常难确定。因为绩效审计的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一。甚至同一项目,有多种不同的衡量标准,采用不同的衡量标准,得出的结论会有天壤之别。目前政府绩效审计尚没有一个明确的规范,既没有绩效审计方面的指标评价标准,也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件,由于缺乏具有针对性的制度规范,导致政府绩效审计难以深入。

4、人员素质偏低。绩效审计需要多样化和创新的方法,需要多学科的知识,还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识,能够深刻地理解政府审计工作。目前,审计机关的审计人员知识结构不全面,缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合性审计人才。传统的财务审计人员视野相对狭窄,缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。

二、完善政府绩效审计的对策

1、加强审计宣传,提高对绩效审计的认识。这是客观经济发展的要求,也是审计机关审计使命所决定的。必须提高广大审计工作者对绩效审计的认识,同时要提高相关的业务水平与技能。审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计,还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训,让大多数审计逐步掌握绩效审计的基本知识,在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前,最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计,进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路。要进行政府环境培训,使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行绩效审计方法和技术的培训,重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要进行具体绩效审计项目的技能培训。

2、加强绩效审计立法,完善审计法律依据。法律依据是开展绩效审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。首先,尽快健全绩效审计的相关法律法规,将政府绩效审计从法制的高度上加以重新定位,制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计目标、审计对象、审计范围、审计内容、审计程序、审计方法技术、审计报告基本形式等作出具体规定。其次,建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。绩效审计指标既要包括国际、国家、行业和地方标准的技术指标,又要包括实现经济目标情况经济指标,通过绩效审计指标能完成对经济效益和社会效益的评价。

3、积极探索试点工作,扩大绩效审计范围。首要是搞好试点工作,开始时,选择那些规模小,相比较容易操作,又具有重大参考价值的项目,然后再选择一两个跨部门的项目做试点,尔后可以有重点地选择重点领域、重点部门,对资金投入、占用较大,政策性强及社会关注的焦点等项目,积极开展绩效审计。尽可能与财务审计结合起来一起搞,这样可以利用财务审计的结果,减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制、两者不能同步进行的情况下,也应尽量利用以前财务审计已经取得的信息资料。其次在绩效审计项目安排上,要把人大和政府关心的财政预算执行、重大建设项目、重点专项资金项目作为重点。在此基础上要逐步扩大绩效审计范围,在绩效审计实施中不断总结,为绩效审计全面开展摸索方法,积累经验。

4、加强审计队伍建设,提高审计人员素质。与财务收支审计相比,绩效审计需要较高要求,如需掌握经济学、社会学、管理学、工程学、逻辑学及心理学等方面知识。首先,要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训,让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识,拓宽审计人员的思路,提高审计人员绩效审计的能力和经验。其次要加强人员的经济交流,不定期地以“到大专院校、到兄弟城市、到基层单位交流”等方式取经与深造,实行异地交流和异地交叉审计,进一步提升业务水准。

5、构建审计人才数据库,整合绩效审计资源。可根据需要积极建立审计系统人力资源数据库,储备经济学、社会学、法律、心理学、财会和工程等多学科精英和高端人才,以网络、论坛、座谈会等形式构造一个审计交流平台,相互学习交流绩效审计知识、群策群力,并将民间审计和内部审计部门的力量纳入进来。这样在绩效审计实施中,可根据需要整合审计人力资源,以优化绩效审计人员组成结构。

(作者单位:铜川市审计局)