推进我国绩效审计的思考

【摘要】本文从理论研究和实践探索的角度出发，对如何进一步推进绩效审计工作作了探讨。

在国家审计领域，以绩效审计取代传统的财政财务审计是必然趋势。美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署早在20世纪60年代就把注意力转向了绩效审计，70年代绩效审计已占到其工作量的86％以上；英国开展绩效审计也已有20多年的历史。1983年英国制定了《国家审计法》，授权审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果，为英国国家审计署开展绩效审计提供了法律依据。目前英国审计署有一半以上的人员从事绩效审计工作，每年有一半以上的项目是绩效审计项目。绩效审计在提高政府及公用部门服务质量，提高公共资金的使用效率方面发挥了明显作用。在我国，绩效审计问题也越来越引起重视，审计署在2002年提出的审计工作五年规划中明确要求：至2007年效益审计（即绩效审计）所占比重要达到50％以上。但从实际情况来看，我国绩效审计工作的推进遇到了不少问题，从公开的案例看，十分有效的项目也不多，绩效审计实施的总体效果不够明显。笔者认为，要从以下几方面进一步推动绩效审计工作，必须加强理论研究和实践探索。

一、提高绩效审计的层次和权威

绩效审计不在于对具体一项资金的违规使用和财务处理错误，而是从更宏观、更根本的角度分析研究项目实施和资金管理、使用中存在的不经济、低效率问题。2004年美国审计总署的直译称谓由“总会计办公室”变更为与政府的经济、效率和效果密切相关的新名称――“政府责任办公室”，更加明确地表明会计从来都不是审计总署的主要使命，审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和公众的责任。审计总署利用其向国会提供职业化、客观性信息的独特权威，不仅提示联邦资金使用是否适当的问题，还扩展到对联邦政府的政策、行政机构和项目的工作情况进行评估，以通过财政和其他管理审计手段对政府工作进行监督，确定公共资金是否依照有关法律有效地使用，进而帮助、改善联邦政府的工作。绩效审计的高层次和权威性显而易见。同时，这种高层次和权威性的审计工作都依赖于审计独立性的有力保障，没有独立性保障，绩效审计的高层次与权威性也就必然受损。而从我们目前开展的对绩效审计的探索来看，这一点还远远没有达到。比如，近年来实施的失地农民基本生活保障审计、新型农村合作医疗审计，都只是基于政府政策制度下的资金筹措、管理、使用的审计，至于问效、问责，我国绩效审计的层次和权威远未实现。审计失地农民基本社会保障时，可以发现：农民不愿拿出土地补偿款参保，在即征即保的政策高压下参保的农民多数选择最低的保障标准（因为可以少缴费），所以，发生了参保率低、保障标准低等问题，但这只是个表面现象，进一步分析不难发现还有政策制度和政府的问题。比如，失地农民基本生活保障没有与农村养老保险、最低生活保障、农民工参加社会保险等制度相衔接，容易产生多头参保缴费、损害农民利益的问题。强制失地农民参保，而政府的出资责任大多没有履行到位，政府的公信缺失，且有政府通过政策进一步圈钱的嫌疑等等，这些问题是目前政府序列的审计根本无法分析和揭露的。政府审计政府及其部门的绩效，难以避免走过场或程式化。因此，从体制上保障审计人员敢于对政府决策、政府管理的有效性提出质疑，是推进绩效审计必须解决的问题。

二、确保绩效审计计划的科学性

美国联邦审计总署和英国审计署都对确定绩效审计的重点和计划采取了几乎相同的方法，以确保其科学、有效。那就是：定期确认那些易于发生舞弊、浪费、滥用和管理不当的政府项目，分析评估审计风险和监管风险，以确保绩效审计工作的重点放在政府所面临的最严重的问题和最具风险的项目上。所以，绩效审计项目的成果大小，在一定程度取决于绩效审计计划确定的科学性和合理性。而计划的科学、合理与否，则取决于能否持续地分析发现那些最需要开展绩效审计的问题和项目。我们的项目管理基本上还是随意和散乱的，特别是前期的分析研究几乎空白。究其原因，我们的审计是多头领导的，法律规定审计就受本级政府和上级审计部门双重领导，但实际上，只要党委、政府、纪委、人大的领导一批示，审计都得配合，什么行风评议、执法检查、经济责任审计、人大评议等都是给审计下项目的途径，要解决审计计划管理混乱的问题，还需从提高审计的独立性入手。

三、创新绩效审计程序和方法

绩效审计的程序和方法有别于一般的常规审计，表现出更多的灵活性。这种灵活性首先来自绩效标准和评估方法的不确定性。同时，被审计单位和政府、公众对绩效审计的期望和要求的差异性，也要求我们在绩效审计时采取更为灵活和机动的方式方法，以说服各方接受审计意见。联邦审计总署认为绩效审计没有严格的审计准则可供遵循，其报告形式多样，要充分考虑不同兴趣读者的需求。在严格保证审计人员的独立性、客观性的前提下，绩效审计更多地吸收了管理咨询中专业分析的理论和方法，为我所用。也正是由于这种灵活性，对审计人员的能力和素质提出了更高的要求，因为几乎没有既定模式和方法可供审计人员模仿套用，也不像财政财务收支审计那样有具严格规定性的律条作为审计标准来判定不经济或低效率的程度，并课以审计处理。目前，我们的国家审计的规制非常严格，程序复杂，一个一周时间实施完成的项目，按规定程序也许3周还难以完成，大小项目都一样，这无疑也是一个最大的审计绩效问题，所以有些审计项目由于及时性问题而使其绩效大大缩水。因此，推进绩效审计，必须研究适应绩效审计的审计程序等制度。

四、审计公开是实现绩效审计目的的最有效途径

常规审计实现审计目的的手段通常是作出具有法律或行政效力的审计意见和审计决定，并通过执行情况反馈和审计回访等程序确保执行，以确保审计职权的有效行使，达到审计监督的目的。但绩效审计所反映的不经济和低效率等问题通常无法及时纠正，揭露和反映这些问题的目的也通常不是为了纠正该问题本身，而是为了采取补救措施和防范再次出现这类问题，更多的是对责任部门和人员的训诫和问责。因此，对审计处理处罚权的使用并不十分重要，更有效的措施是审计公开，经常各种审计报告供政府、社会舆论和公众使用，形成警示和问责的环境氛围。美国联邦审计总署每年的类似报告有1000多份。但在我国，地方审计机关公开审计结果的数量还很少，公开具体案例的不多，震慑作用也很小，这些都影响了绩效审计的推广，公众总觉得绩效审计没有公开财政财务审计案件那么过瘾。探索、实践绩效审计必须与加快推进审计公开相结合，让全社会参与对公共部门、公共事务、公共管理的监督，这样绩效审计成果的利用水平就会提高，效果就会逐步明显起来。

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