《农产品质量安全法》立法理念探析

摘 要:立法理念是立法者对立法本质､宗旨､原则及运作规律的理性认识以及由此形成的一种理论基础和指导思想｡遵循以人为本理念,《农产品质量安全法》对公众健康和农产品生产者权益提供保护｡引入风险预防理论,由 “末端控制”和“末端预防”到风险预防变革,通过产地环境污染的监控防治､不适宜耕种区域的公告禁止､农业投入品的规范与控制､农产品质量安全的风险评估等制度来制止或减少农产品质量安全失范行为｡尊重客观经济规律,引入信息不对称原理､博弈论来参与《农产品质量安全法》规范体系的设计｡

关键词:立法理念;以人为本;风险预防;博弈论

中图分类号:F762;DF469 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0140-03

立法理念是立法主体据以进行立法活动的重要理论依据,是为立法活动指明方向的理性认识[1]｡其内涵包含两个层面,第一是立法者的立法思维,即对立法的认识､价值取向､信念等;第二是上述思维上升为立法因素后的表现物,如立法目的､立法宗旨､立法原则等｡立法理念是指导立法制度设计和立法活动的理论基础和主导的价值观,对于制定科学而良善的法律､发挥法律的作用,从而树立起法律的权威具有积极的意义[2]｡《农产品质量安全法》的立法理念,即是贯彻于《农产品质量安全法》之中的,对立法的本质､宗旨､原则及其运作规律的理性认识以及由此形成的理论基础和指导思想｡在日益繁杂的法律体系中,《农产品质量安全法》虽非全局意义的部门大法,但其蕴涵的立法理念丰富而深刻,既贴合立法背景,又不失大胆创新,具有丰富的理论研究价值和实践指导意义｡

一､以人为本的立法理念

以人为本立法理念(下文简称人本理念)渊源于宪法明文规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”｡《立法法》第5条:“立法应当体现人民的意志｡”人本理念要求在立法中树立以人为本的指导思想,实现以管理型立法向服务型立法的转变[3]｡从人本理念出发,一切法律活动必须以人的根本利益为出发点和归宿;法律不再是规定人们义务的工具,而是人们行使权力的规则､实现权利的保障;法律应当体现对人的关怀与保护｡这种关怀与保护是多层次､多方面的,在《农产品质量安全法》中主要表现在两方面｡

1.对公众健康的保护

生命健康是人的基本权利,保护公众生命健康是《农产品质量安全法》的立法目的与宗旨｡第1条指出:“为保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展,制定本法｡”此外第10条､第12条､第43条､第54条都是这一意涵的体现｡

第1条将立法目的定位于维护“公众健康”,而非仅仅维护“农产品消费者健康”,笔者以为,这是对人本理念的更深层次的解读与贯彻｡众所周知,我国当前甚至往后很长时间内,农产品生产者中的绝大部分即个体农户和农民,既是农产品生产者,也是自产农产品的消费者,甚至可能将大部分产品留作口粮,自我消费了,这是原始自给自足的农业经济在当前的有限体现｡如果狭隘地保护“农产品消费者健康”,则无法将农民用于自我消费的生产行为纳入法律规范,极有可能导致迫于生计的农民在高度污染､不适合耕种的区域种植自我消费的农作物等不理,这有违生命伦理｡把生产者自身纳入法律的保护范围,《农产品质量安全法》的立法定位很好地贯彻了人本理念｡

2.对农产品生产者权益的合理保护

《农产品质量安全法》是从管理型立法向服务型､保障型立法转型的成功范例｡该法除了对“公众”提供保护,也明确保护农产品生产者应有权益｡第5条､第12条从落实行政主管部门职责､规范行政主管部门行为的角度保护农产品生产者应有权益;第8条､第16条从政策指引方面明确农产品生产者的合理权益;第18条禁止向农产品产地排放或者倾倒有毒有害物质;第45条规定了相应的法律责任｡通过与《食品卫生法》等法律横向比较,笔者以为该法的重大创新,正是将处于农产品生产及消费环节之外却与农产品赖以生长的自然环境密切相关的环境破坏者及污染源主体纳入法律规范中,适度的外延扩张合理地保护了农产品生产者权益｡

需要指出,对农产品生产者的保护是基于其应有的合法权益而非根源于农产品生产者的“弱势地位”｡有学者指出,对农产品生产者的保护是由于“在市场经济体制的设计和市场机制的运行中,农民常常处于不利地位,是弱势群体”[3],是基于农业“是一个典型的风险型产业,天生的弱质产业”[4],因而“其立法天平并不偏向农产品消费者”[5]｡笔者并不认同｡立法不应具有偏向性,最多具有导向性｡在事关“公众健康”问题上,立法中的一丝权衡､一点倾向都是于法(宪法)无据､于理不通的｡从另一角度,农产品生产者相对于消费者并不当然处于弱势｡在销售环节,买方市场的形成使得生产者失去了价格自,处于弱势;但在质量控制方面,生产者拥有完全生产自,处于强势｡必须看到,农产品生产者在某一环节的强势或弱势地位与农业相对于工业的弱势地位,农民相对于城市居民的弱势身份是相分离的,不能偷换概念｡因而,对农产品生产者权益的保护并非国家政策性立法偏向,而是基于农产品生产者本身应有的合法权益｡

二､风险预防的立法理念

贯彻“风险预防”理念之前,我国农业立法的指导思想经历了“末端控制”和“末端预防”两个时期｡《农产品质量安全法》标志着我国农业立法指导理念由末端防控到风险预防的变革趋势[6]｡

末端控制和末端预防是在农产品生产链条的末端,即进入市场销售阶段对其质量安全进行控制和预防的管理模式,强调对进入消费市场的农产品质量安全的控制与管理｡这两种管理模式存在自身无法克服的局限性:首先,处在末端的管理无法涵盖农产品生产者用于自我消费的生产行为;其次,农产品在进入市场阶段才“确诊”为不符合质量安全,禁止销售甚至销毁,将导致社会财富的极大浪费和生产者无可挽回的损失;最后,很可能导致不法生产者涉嫌闯关,以次充好,对我国本已严峻的食品安全状况将是难以预测的冲击｡

基于末端控制和末端预防的局限性,风险预防理念进入立法者视野｡风险预防理念起源于环境法上的一个原则,即德国的Vorsorge法则[7]｡其核心是社会应当通过提前规划和阻止潜在有害行为来寻求避免破坏环境｡该原则在《里约宣言》得到采纳与重述:“为了保护环境,各国应根据本国的能力广泛应用预防原则,当存在严重或不可逆危害的威胁时，不得以缺乏充分的科学证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施以防止环境退化｡”

农产品生产在时间和地域上可变性大,质量安全问题的产生与发展又具有缓发性､潜在性与不确定性,一旦发生,后果及损失往往无法消弭｡风险预防正是对以客观存在的事实作为法律调整对象的传统法学理论的拓展和修正,即主体权利义务关系的设定不需要建立在现实存在的事实或行为基础上,法律制度的设计可以以某种科学的可能性为前提｡它比传统的末端防控更能有效防止未知和不确定的质量安全问题,利于风险的防范与损害的减少｡

在风险预防理念指导下,《农产品质量安全法》主张从源头对农产品质量进行管理和控制,将原本局限于流通领域的现实风险防控延伸到生产源头的潜在风险预防｡通过产地环境污染的监控防治､不适宜耕种区域的公告禁止(第15条)､农业投入品的规范与控制(第21条)､农产品质量安全的风险评估(第6条)等制度来减少或者制止尚未发生的失范行为,从而保障农产品质量安全｡风险预防理念不仅具有理论价值,同时具有丰富的实践意义:对行政主管部门,可因此建立长效工作机制,减少“运动式执法”､“疾风骤雨式执法”带来的人力物力的大量消耗;对农产品生产者,能够防患于未然,避免涉险闯管或盲目无知而生产出不合格农产品;对消费者,可以更安全地购买､消费“质量安全”的农产品;对国家和社会,不仅减少了有害农产品导致的社会财富的损耗,而且可以从根本上促进农业产业提升核心竞争力｡

三､尊重客观经济规律的立法理念

马克思说过:“立法者应该把自己看做是一个自然科学家｡他不是在发明法律,而仅仅是在表述法律｡他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中｡如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们就应该责备她的极端任性｡”[8]法律的制定不应脱离事物本质属性和社会发展规律｡诚如学者陈运华所言,“经济人”的人性缺陷是经济法得以产生的人性根源,“道德人”､“社会人”理念是经济法建构的人性基础[9]｡作为与社会经济生活密切相关的经济法律,《农产品质量安全法》在尊重客观经济规律的基础上,引入了经济学理论来参与其规范体系的设计｡

1.信息不对称原理

信息不对称理论是指在市场经济活动中,各类人员对信息的了解存有差异;掌握信息充分者处于有利地位,信息贫乏者处于不利地位｡该理论认为:市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息;掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益;买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息[10]｡正常情况下,根据通常所占有的市场信息也足以保证产品和服务的生产与销售有效进行;但另一些情况下,信息不对称却导致市场失灵,这就需要政府进入市场｡

《农产品质量安全法》涉及的各方中,包括三方面的信息不对称:第一,农产品生产者与消费者的信息不对称,农产品质量属于内在品质,消费者难以从外观上辨识;第二,农产品生产者与行政主管部门的信息不对称,行政主管部门能够用技术手段检测农产品的质量安全,但是生产分散､地域广阔､产量居大､可追溯性差异及检测成本高昂等,致使难以实施完全监控;第三,行政主管部门与消费者的信息不对称,行政主管部门的农产品质量安全信息往往不能够迅速有效地传递给消费者,消费者缺乏做出抉择的信息[11]｡

依据信息不对称理论,除非发生大规模农产品致害事故导致“市场失灵”之外,尽管存在信息不对称,却依然能够保证农产品的生产与销售有效进行｡但由于农产品质量安全涉及不特定人群的生命健康并且致害结果不可逆转,就要求政府提前“进入市场”｡经济学上的“进入市场”主要是通过政府宏观调控,而法律角度的“进入市场”则是通过立法手段进行干涉:

(1)对于农产品生产者与消费者的信息不对称,通过增加违法惩罚力度来约束和引导农产品生产者的行为,促使其做出合法的理｡体现在第50条､第53条､第54条的相关规定中｡

(2)对于农产品生产者与行政主管部门的信息不对称,采用行政主管部门加强安全知识宣传､要求生产者建立生产记录和鼓励社会监督的方式解决｡体现在第10条､第24条､第38条的规定中｡

(3)对于行政主管部门与消费者的信息不对称,采用质量安全状况信息､公布农业投入品使用状况抽查结果､加强对民众的质量安全知识宣传等方式解决｡体现在第7条､第10条､第21条､第39条四个条款中｡

2.博弈论

博弈是指在具有互动牵连关系的对弈者中,每个对弈者在同等规则下,依靠所掌握的信息,选择最佳行动计划以寻求收益或效用最大化的行为｡在博弈模型中,“博弈的各个参与人都相信对方不会选取劣的战略,并且同时也相信博弈的对方也具有同样的信念来找到博弈的解,所以,博弈的双方必须利用重复剔除劣战略的方法来求解博弈,以达到最优的选择｡”[12]

通过法律博弈分析,我们不但可以清楚地获知“法律规则在决定当事人之间如何分享信息时发挥重要作用”[13],而且更能制定出追求利益最大化的有效法律｡将农产品生产者､消费者和行政主管部门纳入一个多组动态的博弈,运用科学的方法求得“农产品质量安全”问题的解决方案:生产者自觉自律,生产出符合保障公众健康要求的农产品(第1､2条);政府建立健全农产品质量安全服务体系,鼓励和支持生产优质农产品,推广先进安全的生产技术(第5､8､9条)｡这样,消费者放心地消费农产品,行政主管部门圆满地完成工作职责,农产品生产者也能不断提高农产品质量水平､扩大市场､提升竞争力｡但是,这一最优方案是在博弈过程中不断剔除劣战略得出的:若生产者试图涉险在有毒有害物质超标的区域生产､养殖､捕捞,则行政主管部门通过风险评估,提请划定该区域为禁止生产区域(第15､17条);国家实行农业投入品的行政许可,生产者如果违规使用,行政主管部门将公布抽查结果,致使违规农产品难以为市场接受;若生产者企图掩盖生产中的其他不合法情节,将依法检查其生产记录,有关质量安全信息状况,并且有权查封､扣押或者禁止其产品销售(第7､24､33､39条);若因为农产品质量问题,给消费者造成损害,生产者或销售者将承担赔偿责任或刑事责任(第53､54条);若行政主管部门在执法中,依法给予行政处分,构成犯罪的,追究刑事责任(第43､53条)｡

这样的制度设计,各方都能理性地求接到博弈的最优选择,从而最大程度地实现《农产品质量安全法》的“保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展”的立法宗旨｡

四､结语

《农产品质量安全法》已于2006年11月1日施行｡全国掀起了学习贯彻该法的热潮｡探讨该法所蕴涵的立法理念,对于我们正确理解这部法律,深刻领会其精神实质,从而认真贯彻落实这部法律具有重大意义｡

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