日本民办高校发展中的政府职能定位研究

摘 要：近年来，我国高等教育的规模不断扩大，同时高等教育的大众化不断深入，在此过程中，我国民办高校的发展问题越来越突显出来，引起人们的广泛关注。与此同时，在日本，民办高校不但为日本高等教育的大众化做出了突出贡献，也为日本的社会经济发展提供了有力的人材支撑。可以说，日本的民办高校具有一定的代表性、典型性。本文拟对日本民办高校发展中的政府职能定位问题进行研究，并针对我国民办教育发展中的政府职能定位问题提出可借鉴和参考之处。

关键词：民办高校；理论价值；实践价值

一、概念界定及国内外研究现状述评

1. 概念界定。

“民办高校”这一概念出现于我国改革开放以后，当时这一提法主要是相对于公立高校而言。究其根源，这类学校在我国古代被称为“私学”，到了近现代则被称作“民办高校”、“私立教育”等，主要是指与公立高校相对的、非政府主办的高等学校。从世界范围来看，国外一般将这类高校称为“私立高校”。在日本，私立高校指的是除了国家设立的国立高校以及地方政府设立的公立高校以外的、由学校法人来设立的高校。本文将其称为“民办高校”。

政府职能，从字面意义上来理解就是政府组织的职责和功能。在法治国家，政府职能指的是政府依法应当行使的职责以及所具有的功能。而本文中所提及的民办高校发展中的政府职能，应该说政府要为民办高校创建适宜的发展环境、提供制度支持等，而不是用行政干预的手段直接控制民办高校的发展，即政府在其中的角色是服务型政府，

在以上概念的基础上，本文拟对日本民办高校发展中的政府职能定位进行研究，并针对我国民办教育发展中的政府职能定位问题提出可借鉴和参考之处。

2. 国内外研究现状述评。

国内近年来针对日本民办高校的研究很多，但总体来看角度较为分散。陈永明（1996）对日本民办高校的经营状况进行了详细的分析；胡建华（2001）对日本民办高校的主要特点进行了概括：日本政府对民办高校的资助政策、日本政府通过立法管理民办高校、民办高校的学科特点是以文科为主等，最后归纳出了对我国民办高校发展的启示；马凌波（2000）则认为日本政府的政策扶持是日本民办高校发展的首要前提，政府的经费资助是民办高校发展的坚实的物质基础，健全的法制是民办高校发展的可靠保障；阙海宝（2005）从经费筹措的角度对日本民办高校的运营方式进行了分析，并提出了对我国民办高等教育的启示；王金瑶（2003）通过对日本民办高校资金来源的分析，得出了其资金支撑所具有的特点。

国外对日本民办高校的研究成果也比较丰富。日本著名教育家天城勋（1982）认为高等教育快速发展的因素之一是日本民办高校扩大办学规模和放宽认可基准；小林哲也（1981）则系统地梳理了日本教育的简史、国民教育原则和制度以及教育与经济、教育与社会的关系等，同时还对日本20世纪70年代的教育经费问题进行了分析。

通过以上的分析可以看到，尽管目前国内外学者们对日本民办高校的研究已经积累了很多成果，但总体来看研究的角度较为分散，很多还只是停留在概括特点的层面上。而对于在日本民办高校一个多世纪的发展过程中起到至关重要作用的日本政府，还缺乏深入的、详细的、多角度的剖析。

二、本文研究的理论价值和实践意义

1. 理论价值。

近年来，我国高等教育的规模不断扩大，同时高等教育的大众化不断深入，特别是进入21世纪之后，我国民办高校的发展问题越来越突显出来，引起人们的广泛关注。

另一方面，虽然世界各国的教育体制不尽相同，但日本无疑是民办高等教育最为发达的国家之一。事实上，如今日本民办高校的数量和在校学生的数量，已经达到了日本大学总数和在校学生总数的四分之三以上。也就是说，在规模和数量上，日本的民办高校已经远远超过了公办高校，撑起了日本高等教育的大半个天空。其中，代表日本高等教育最高水平的学校中也有很多是民办高校。可以说，日本民办高校不但为日本高等教育的大众化做出了突出贡献，也为日本社会经济的发展提供了有力的人才支撑。因而研究日本的民办高校具有一定的代表性、典型性。

在日本民办高校发展的过程中，日本政府通过立法手段、经济手段和评估手段等方式发挥了举足轻重的作用，达到了即确保民办高校的公共性，又不损害其自主性，有效地促进民办高校健康发展的目的。

本文的研究能够从理论层面，针对日本民办高校发展中的政府职能定位问题，对日本政府在通过完善民办高校立法保证民办高校的发展、通过财政资助促进民办高校的发展、通过建设学校法人制度维持民办高校优势，以及通过完善的高等教育评价体系监控民办高等教育质量等方面进行详细梳理和深入分析，对日本政府在民办高校发展中的定位问题进行理论上的探讨与总结。

2. 实践意义。

在我国，高等教育一直都是为社会经济发展提供高素质人才的最主要、最重要的渠道之一，因此高等教育得到了国家政府越来越多的重视。如今，大众化、市场化、国际化已成为我国高等教育发展的必然趋势。其中，为了提升我国高等教育的质量和数量，大众化要求政府以外的社会力量进入到高等教育中来；市场化要求政府以服务意识为高等教育提供便利，即放开严格苛刻的行政干预，通过创造良好的环境促进公立、民办高校的健康发展；为了应对全球化的竞争，国际化则要求政府借鉴外国成功经验，结合我国实际，大力发展我国的高等教育事业。

在这个过程中，政府需要明确政府的职能定位，转变其对高等学校，尤其是民办高校的管理职能。但是，政府职能的转变并不意味着政府可以放开对民办高校的管理，任其自由发展。实际上，在我国的经济转型时期，政府对民办高校的发展承担着越来越重要的责任。

本文旨在对日本民办高校的发展过程中政府职能的定位问题进行深入研究，这对于处于初步发展阶段的我国民办高校而言，具有相当重要的借鉴意义，也具有重要的实践意义。

三、民办高校发展中日本政府职能的定位分析

1. 日本政府怎样完善民办高校立法。

二战之后的几十年来，日本政府一直致力于完善民办高校的立法。日本政府于1949年制定了新的《私立学校法》，接着又于957年制定了《关于给予私立大学研究设置国家补助的法律》，于1970年制定了《日本私学振兴财团法》并于1997年将其修订为《日本私立学校振兴共济事业团法》、于1975年制定了《私立学校振兴助成法》等有关私立学校的法律。文部省也根据《私立学校法》于1950年颁布了《私立学校法施行令》和《私立学校法施行规则》，并进行了多次修订。这些法律法规构成了战后日本民办高校教育法规体系，政府依法规范民办高校的办学行为，促进民办高校的健康发展。

2. 日本政府怎样对民办高校给予财政资助。

进入上世纪70年代，日本政府开始大规模、制度化地资助民办高校。二战后，日本进行了轰轰烈烈的教育民主化改革，民办高校公益性机构的地位因而得到了法律上的承认，终于迎来了发展的高峰时期；同时，战后日本经济得到了飞速的发展，对日本的高等教育提出了强烈的人才需求，这也为日本的民办高校提供了广阔的发展空间。但是，当时日本民办高校的经费与如今的我国一样，主要来源于民间资本，基本依靠学费的收入。而国立和公立高校，其经费主要来源于国家和地方的财政拨款，所以在办学条件上，民办高校一般都逊色于国立和公立高校。

而对于民办高校来说，弥补经费短缺的途径是大幅度提高学费和入学率，于是，民办高校不断扩大招生规模。但是，这种直接的做法一方面解决了一定程度的经费问题，另一方面也使自身陷入了经费危机和质量危机。不久，日本社会就因学费昂贵而不断爆发学生运动，使政府不得不出面对民办高校进行经费的资助，以减轻学生的学费负担，进而保证民办高校的生存和发展，这是日本政府资助民办高等学校的根本原因。

日本政府对民办高校的资助，很大程度上缓解了民办高校的经费危机，同时也维护了民办高等教育的公共性。从那时起，日本历届政府都把公助私学作为国家教育发展的重要战略，经过几十年的发展，日本已经形成了一套包括政府补助金、长期低息贷款、税收优惠政策、对民办高校学生的资助及对民办学校学生家长的优惠政策等在内的成熟完善的资助体系。

3. 日本政府怎样在民办高校建设学校法人制度。

（1）设立学校法人及其他的管理机构。日本《私立学校法》规定：学校法人是指根据本法的规定，以设置学校为目的而设立的法人。学校法人需要在民办高校设立理事会和评议会。其中理事会由5人以上组成，理事长从理事中选任，总揽学校法人的内部事务。评议会则由10-20人组成，从以下三类人中选任：有捐资行为的学校教职员、该校毕业生以及其他有捐资行为的人，并由他们对学校重大问题进行审议和表决。除理事和评议员外，还设有两名以上的监事，监事的主要职责在于监查学校法人的财产状况及理事的工作情况。

（2）明确行政主管部门及其管理权限。日本对民办高校的行政管理实行中央和地方对口管理体制。民办高校的法人均归属文部大臣管理，文部省高等教育局私学部是对其进行管理的职能部门。在中央层面，日本在文部省附设大学设置与学校法人审议会，在地方层面，日本在各都道府县附设民办高校审议会，以此来做为文部大臣与都道府县知事管理民办高校的咨询机构，其人员主要由民办高校校长和社会贤达组成。这种审议会既有权威性，又有审定权，能够制约职能部门的行政管理行为。

4. 日本政府怎样完善民办高等教育评价及监控体系。

进入20世纪90年代，日本开启了高校的评价时代。如前所述，为了推进高等教育改革，日本政府于1989年成立了大学审议会。大学审议会于1991年发表了《关于改善大学教育》的报告，该报告明确提出了建立日本民办高校评价体系的问题，阐述了建立民办高校自我评价体系的必要性。同年，文部省对将高校设置的基准大纲化，对《大学设置标准》进行了全面修订。修订后的标准将一些诸如课程设置等原属于政府的权力下放给民办高校，允许高校依据社会实际需要和自身的条件在课程与教学上进行改革。政府权力的下放使民办高校拥有了更大的办学自，并使政府加强对民办高校的宏观，同时从具体的事务管理中解脱出来。与此同时，文部省要求各民办高校建立自我评价机制以保证教育质量得到持续的监控。这种建立民办高校自我评价机制的努力，其目的是防止因为权力下放而造成教育质量滑坡，实际上是政府对加强民办高校办学自治权的一种补充措施。

四、对我国民办高校发展中的政府职能定位问题的借鉴之处

近年来，我国民办高校的办学规模不断扩大，教育教学质量不断提高，但其中也出现了诸多问题。如何解决民办高校发展中出现的问题，促使其能够健康持续发展已成为民办高校发展中的重要课题。在这一方面，我们可以从日本民办高校的发展中得到一些有益的启示。

首先，为了促进民办高校的健康发展，我国政府要完善法规体系，加快法规建设。民办高校的发展及其所面临的问题应通过国家立法进行规范，为了使民办高校稳定、健康地发展，国家应通过卓有成效的立法，把既定的发展民办高校的方针确定下来，保障学校及办学者的合法权益，规范办学行为，从而使我国民办高校办学的社会环境更加理想。其次，当前我国民办高等教育经费来源仍显狭窄，应想方设法拓宽其经费筹措渠道。充裕的经费是保证高校教育质量的物质前提，目前大多数民办高校的经费主要依赖于收取高额的学费。但收费过高不但影响了较低收入人群的子女入学，过分单一的经费渠道也会制约民办高校自身的发展。最后，加强宏观管理，促进民办高等教育质量的提高。为保证民办高校的质量，政府应对民办高校的设置和发展做出统筹规划。与此同时，民办高校自身也应努力提高质量，打造教育名牌，办出自己的特色。

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本论文为辽宁省民办教育协会2014年教育科研立项课题《日本民办高校发展中的政府职能定位研究》LMJK201403的研究成果。