土地市场要标本兼治

改革开放以来，我国土地资源配置经历了从无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动使用的过程，土地资源的资产价值逐步得到体现。但随着改革的不断深入，现有的行政划拨和有偿使用相结合的“双轨制”土地供应制度的弊端日益显露。因土地市场管理不规范而引发的耕地被大量占用，甚至占而不用，失地农民增加，征地补偿不到位，损害农民利益等问题越来越突出。针对土地市场存在的问题，党中央和国务院出台了一系列政策措施，清理各类开发区，开展土地市场治理整顿，严格控制建设用地等，对于保护耕地和保障国家粮食安全，维护社会稳定和促进经济健康发展起到了十分重要的作用，取得了初步成效。但土地市场仍存在一些矛盾和问题，须要标本兼治。

一、需要引起关注的问题

1、有限的耕地资源不断减少，耕地供需的矛盾在较长时期内难以缓解。我国耕地面积仅占世界的1／10，却承载着世界上22％的人口，人地矛盾在世界上最为突出。更为严重的是随着经济社会发展和环境保护的需要，有限的耕地资源不断减少。从1997年至2003年耕地净减少1亿亩，其中生态退耕还林（草）占68％，农业结构调整占18％，建设用地占14％，灾害毁损占6％。由此导致粮食播种面积减少，粮食产量连年下降，而我国人口总量以每年1000万人左右的数量增加，人均占有粮食在不断减少。从发展趋势看，要加快工业化和城市化进程，各项建设对耕地占用量仍将保持在较高水平；生态退耕的力度还将进一步加大，其中仅25度的坡耕地还有4000多万亩需要退耕；农业结构调整将不可避免地会占用部分耕地，耕地供需的矛盾在较长时期内难以缓解。在耕地不断减少、可供开发的后备资源有限的情况下，人地矛盾将更加突出，这对我国农业生产和国家粮食安全将产生严重影响。

2、土地资源产权关系模糊。《中华人民共和国宪法》规定，城市土地属于国家所有。因此，城市土地的所有权属于代表全体人民的国家，既不是某级政府所有，也不是某个地区所有，从中央到地方各级政府都必须维护全国人民共有的土地资源。但在现实生活中地方政府却成了实质上的国有土地所有者，拥有全权出让土地使用权的权利，并且将国有土地出让的大部分收益归地方财政。由于土地市场主体由地方政府承担，行政领导人审批，容易使行政权利转化为经济行为，因而难免产生权钱交易等腐败现象。就土地市场的运行机制而言，市场化程度低、而且不规范，不仅原有大量行政划拨的经营性土地未纳入有偿使用范围，即便是经营性土地，也多数以协议出让为主，于是造成土地市场混乱。我国《宪法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。但是，农村集体土地权属关系较为模糊，土地“三级所有”的原则在实践中难以得到有效体现。首先是集体经济组织缺少在法律上的人格化代表，很多地区已经没有集体经济组织，有些地方集体经济组织已名存实亡；其次是乡镇与村之间土地关系不清，特别是村与小组之间的权限不明，到底哪一级基层组织能够成为代表集体土地所有者的主体，在农村乡镇村干部甚至基层土地管理干部的观念上都是一个模糊的问题。尤其在大城市周边地区的农村，村民小组作为一级机构，未能有效地代表经济组织行使土地所有者的职权。中、小城市周边的农村由于实行双层经营体制，家庭经营实力日益强化，多数集体经济组织职能分解、机构改组、功能弱化，土地使用权人对土地的处置权超越了土地所有权人的力度。

3、土地利用规划缺乏严肃性，调控作用未能得到有效发挥。土地利用规划是土地管理依法行政的依据，是国家实施宏观调控的重要依据，也是依法实行土地用途管制的重要手段。国务院曾于1993年、1999年分别颁布实施《全国土地利用总体规划纲要》（草案）（1986―2000）和《全国土地利用总体规划纲要（1997―2010）》，同时还编制了省、市、县、乡（镇）地方各级土地利用总体规划。但是，第一轮土地规划基本没有实施，第二轮土地规划的成果参差不齐，产生的作用也相当有限。究其原因，一是现有的土地利用规划在指导思想上偏重于耕地保护，对保障地方经济社会发展和生态环境建设用地考虑不够。土地利用规划应当是一个长期性规划，但由于影响经济发展用地需求的因素很多，在制定土地利用规划时难以预见，有些地方往往难以实现土地利用规划中确定的耕地保护目标。如《全国土地利用总体规划纲要》确定的2010年全国耕地总面积保持在19．2亿亩以上，然而实际上到2003年底全国耕地保有量只剩下18．5亿亩。地方领导长官意志也是导致土地利用规划难以实施的原因。有的地方一届政府，甚至个别领导人的批示就可以改变土地利用规划，造成原有规划形同虚设，难以实施。二是现行的土地利用规划体系包括中央、省、市（地）、县、乡五级，自上而下指标分解，带有较为强烈的指令性，很难周全考虑各地实际情况。西方多数国家没有中央（联邦）和省（州）级土地规划，只有市、县土地利用规划。但是中央（联邦）和省（州）可以通过法律（关于湿地、农地、交通、水利用地等的法律）对土地的利用加以控制。有控制指标又有一定的弹性，可以充分照顾各地方的实际情况，因而操作性较强。我国也可以考虑弱化中央和省两级规划，改为通过国土规划、法律和政策来控制土地利用，加强市、县、乡（镇）地方规划的制定和实施。三是行政区划与经济区划的矛盾将越来越突出。土地利用规划是以行政区为单元，而区域经济发展强化趋势越来越明显，国土规划需要适应区域经济发展的新趋势，因而有必要考虑制定重要经济区国土规划。

4、土地市场不健全。土地市场是重要的要素市场，是国家市场体系不可或缺的部分。完整的土地市场应包括土地一、二、三级市场。土地一级市场，即土地批租市场，是国家有计划地把新增的国有土地和存量土地分配给那些需要发展的产业或城市公共与服务部门。土地一级市场是土地市场的“源头”，一级市场的土地供应量和价格对整个土地市场健康发展起着决定性作用。土地二级市场是国有土地使用权转让市场，它是在政府宏观调控下以市场调节为主的市场，即要达到土地出让合同约定的条件才能实现土地使用权的转让，因而市场开放是有条件的。土地三级市场是土地使用者之间进行的土地转让、租赁、抵押、交换等活动，它是市场调节的开放市场。现有的土地一级市场存在不少问题：一是产权交易主体错位问题，国有土地的所有权属于国家所有，委托给地方政府管理，而实际上地方政府却成了土地所有者。制度上的缺陷给地方政府出于地方利益任意支配土地创造了有利条件。二是土地市场化程度低和不规范。土地供应行政划拨和土地有偿使用并存，有偿使用土地中协议出让仍占很大比例，土地招标制度也不健全，暗箱操作，导致人情地、关系地、条子地等。三是无偿划拨土地非法入市。城市大量存量土地掌握在土地使用者手中，在划拨存量土地使用权可以通过补办出让手续向土地市场供应土地的制度下，众多划拨土地使用者成为合法土地供应者，导致土地无序进入市场流转的局面，致使政府难以真正实现对土地一级市场的高度垄断，政府调控土地市场能力大大减弱。至于土地二、三级市场，其地位和作用至今尚未明确，实际上各种形式的倒买、倒卖地皮的土地隐形市场到处都有。

5、地方政府“以地生财”的欲望很高，谨防新一轮圈地热。土地使用权转让逐步市场化后，土地资源的价值逐步得到显现。地方政府以土地管理者的身份动用土地征收权，以低价征收农民集体土地，并将其变为国有土地，而后以国有土地所有者的身份高价出让，从中获取土地增值收益，充实地方财政。有些市、县、区的土地出让金收入已占到当地财政收入的30％以上。有些地方领导人甚至认为“城市经营就是经营土地”，可以从经营土地中获得可观的财政收入。有了土地收益后，从一味追求政绩出发，脱离实际搞经济，大面积囤积土地、层层设开发区，搞形象工程，以致土地供应失控，国有土地资产大量流失。“以地生财”成了某些地方政府追求的目标，正是受这种利益的驱动，占用土地扩大投资的冲动还未消除，清理整顿后撤并的有些开发区还处在等待观望之中。在“三个暂停”解冻后，大量圈占土地的动力依然不少，因而很容易出现反弹，对此要保持高度的警惕，谨防出现新一轮的圈地热。

二、对策建议

针对上述问题，在今后一段时间内仍需保持土地市场治理整顿的高压态势。在巩固治理成果，防止乱占滥用耕地出现反弹的同时，研究标本兼治的办法，探索建立土地利用、土地管理特别是耕地保护的长效机制，从机制、体制、法制上切实强化土地管理。将土地作为宏观调控的重要手段，加快土地使用制度改革，完善土地市场，发挥市场在配置土地资源中的基础地位。

1、将土地作为宏观调控的重要手段。运用土地政策参与宏观调控主要包括三方面内容。一是调控建设用地总量。通过调控建设用地总量可以抑制固定资产投资过热，防止经济出现大起大落，也可以减少土地资源的浪费，使土地资源得到合理有效利用。二是调整土地供应结构。通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，这就需要土地管理部门按照国家产业政策，适时调整供地政策，对不同的项目区别对待，如对于国家规定的禁止性项目，停止供地；对于限制性项目，提高供地标准和条件。三是制定不同区域的供地政策。我国东、中、西部地区经济发展水平存在较大的差异，土地稀缺程度和产业结构也各不相同，要通过制定不同区域的土地供应政策，引导产业合理布局和区域经济协调发展。四是逐步建立土地政策与产业政策、货币政策、财政政策和投资政策协同配合的调控机制。土地参与宏观调控的手段主要有制定和实施土地利用规划和耕地保护计划，适时调整土地税费政策等。当前运用土地政策参与宏观调控的重点：一是加大耕地保护力度，缩小征地范围，对于土地占用不合法、不合理、圈而不用的开发园区坚决清理，恢复耕种，对与耕地保护相悖的生态退耕和农业结构调整坚决制止；二是针对某些行业存在投资过热问题，在批地、供地上实行限制政策，对房地产供地应注意在总量控制的原则下，优化供地结构，增加对普通住房和经济适用住房的用地供给；三是继续实行城市集中统一的供地政策，扩大市场配置资源的范围，强化土地收购储备制度，加快推进市地整理，优化供地结构，增加公益性用地供给；四是严格执行国土资源部最近的《工业项目建设用地控制指标（试行）》，加强建设项目用地的预审，做到土地管理部门对建设项目的事前调控；五是建立和实行控制土地的快速反应机制，全国各地应建立土地供应、市场价格走势的统计快报与即时分析机制，建立科学的土地调控措施体系。

2、加快土地使用制度改革，完善土地流转制度。土地征用和流转制度不合理是造成我国土地资源浪费的重要原因。为此，首先要抓紧制定土地征用办法。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是国家为了公共利益需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有土地转变为国家所有。但由于相关法律中对“公共利益需要”的范围没有严格界定，目前普遍存在征地范围过宽的问题。应明确规定政府土地征用的“公益性用地”范围，严格区分公益性用地和经营性用地，对经营性用地按照市场规则运作。土地征用办法中还要对土地征用补偿、土地收益分配和管理、被征地农民社会保障做出明确规定。其次要研究制订农用地使用权出让和转让办法。按照“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则，在不改变土地用途的前提下，允许农用地使用权出让、转让、出租等。第三要研究探讨将土地使用权出让金改成年租制或年税制。要深入探索土地使用权出让金的性质，对其进行分解和合理分配。中央政府应参与土地使用权出让金的分成。要进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全完善用地者集约合理利用土地的激励和约束机制。我国城市土地管理制度的设计应考虑组织结构之间的制衡关系。因此，城市土地管理制度的设计应明确政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。政府应退出对土地的直接经营，而将这项责任交由具有企业性质的机构负责。在这种制度安排下，地方政府官员追求自身利益最大化的目标将受到追求利润最大化企业的约束。同时，机构的行为也会受到政府管理的限制。此外，要加快土地制度创新。在城市土地制度创新方面，一要深化城市土地使用制度改革，加快划拨土地使用权进入市场的步伐；二要规范增量土地使用权市场，提高增量土地市场化的程度；三要推行土地证券化，促进产权流动。农村土地制度创新主要包括：一是约束征用权，这不仅需要明确界定公益事业的范围，而且需要进一步完善征地的程序；二是强化规划权，这不仅需要土地规划制定的科学性，而且还要保证土地规划与其他规划之间的衔接性和规划实施的强制性。

3、完善土地市场体系，发挥市场配置土地资源的作用。完善的市场体系是土地市场健康发展的载体。我国现有的土地市场相对于劳动力等要素市场而言，明显滞后。现阶段土地市场建设的主要任务是完善土地一级市场，发展土地二、三级市场，清理土地隐形市场。首先，要建立和完善一、二、三级土地市场体系。在土地一级市场建设中，要逐步解决土地有偿使用和行政划拨并存的“双轨制”，把行政划拨使用的经营性土地通过租赁等形式纳入有偿使用范围，扩大土地有偿使用范围，逐步过渡到实行全部土地有偿使用。同时，国家要制定相应的政策法规措施，为发展土地二、三级市场提供保障，清理隐形土地市场。要建立土地市场配套服务体系。包括土地中介服务市场、土地开发市场、土地使用权交易市场等。现阶段要大力发展中介服务市场，建立土地交易咨询机构和土地经纪机构，完善土地价格评估机构。把由政府承担的一些具体的土地经营业务交给中介机构办理。针对土地出让中生地、毛地比例高的问题，建立土地开发经营公司，对土地进行储备，开发成熟地（七通一平）后再出让，有利于调控土地供求关系，有利于规范土地市场。

4、改革地方政府官员的考评制度。我国目前对地方政府官员的考评指标主要基于地区经济产值、引资额等数字指标，而且在当前的税收体制下，地方税收收入多来自于生产领域。在这种考评制度激励下，“短视”的地方政府不惜以浪费土地等资源为代价追求地方经济增长。为了减少以牺牲土地等资源促进地方经济增长的诱因，需要改革对地方政府官员的考评制度。为了尽快遏制土地市场中的问题，发挥地方政府在土地保护中的作用，在短期内要将土地管理绩效这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对于土地管理不力的官员给予一定的惩处，对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉的处罚。应该强化政府在做决策时将土地管理不力所面临的风险纳入成本收益计算的意识，从而约束地方政府的行为。而考虑长期的治本之策则需要建立另外一套充分体现科学发展观的指标体系对政府官员进行考评。同时要加快财税制度改革，如减少生产领域的税收，取而代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。

5、加强土地管理的法制建设。土地市场是最为复杂的要素市场，需要有一系列的法规作保障。土地管理的法制建设当务之急是修改《土地管理法》，使其与完善社会主义市场经济体制的需要相适应。为保护土地资产权益，实现土地保值增值，制定《国有土地资产管理法》；为提高土地资源配置效率，制定土地利用规划法，提高土地利用规划的权威性。针对土地征用中存在的问题，制定土地征收和征用管理条例、农民集体所有建设用地流转条例等。全面推行土地管理的依法行政，依法办事。按照国务院的《全面推行依法行政实施纲要》提出的今后十年建设法治政府的目标、任务和措施，全面推进土地管理的依法行政、依法办事。建立公开的土地违法案件立案标准，加强执法力度，完善土地执法监察体制，及时发现土地管理中存在的问题。

6、正确认识工业园区和开发区占地。由于不少开发区和工业园区确实乱占了耕地，因而有些地方为避免开发区和工业园区之嫌，将工业和项目分散布局。这种现象如果成为普遍行为，将会给经济发展带来巨大的危害。一是不利于防治工业污染；二是项目分散布局，将浪费更多的土地资源；三是产业发展失去集群效应；四是空间上导致项目乱布局，使土地利用的功能发生混乱。严格保护耕地，防止交通、城市和企业建设盲目占用耕地是必须的，但不能走极端。在尽可能节约用地的前提下，随着工业化和城市化的推进，2020年前，近4亿农村人口将进入城市或城镇，交通、城市基础设施和工矿企业建设将需要占用1亿亩左右的耕地。目前正在准备第三轮土地利用规划的修编，对必要的建设用地需要考虑。

（作者单位：宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）