土地市场改革:回顾与展望

2008年中国的土地市场与中国的整体改革一起进入了而立之年。既是“而立”，也就意味着以往有故事，出发有新起点。细细品味历程，远远眺望未来，才能站在责任与战略的肩膀上对土地市场有更深的解读与诠释。

现阶段的土地市场，是指我国的建设用地使用权市场。目前，法律规范允许进入土地市场的主要是国有建设用地使用权。土地市场包括两个层次，第一层次是国家作为土地所有权人，以出让、租赁等有偿方式让渡国有土地使用权，与土地使用权人形成相关的土地经济关系；第二层次是土地使用权人对国有土地使用权再转让，而与其他土地使用权人间形成相关的土地经济关系。

从1978年到今天，伴随着社会主义市场经济体制改革的步伐，中国的土地市场改革与发展走过了三十年的光辉历程。以阶段性和渐进性为基本特征的中国土地市场化改革，确立了土地所有权与使用权相分离的制度格局，建立了土地市场规范运行的制度和政策体系，形成了以土地价格为核心的资源配置机制，为更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用，奠定了坚实基础。

历程：从无偿到有偿的脉络

我国土地市场的变革，总是以重要的法律政策出台为标志，所以，以重要法律和政策出台时间为主线划分土地市场化建设历程，脉络更加清晰。

探索阶段：从收取土地使用费到出让试点(1978年－1987年)。与高度集中的计划经济体制相一致，在上世纪70年代末以前的近三十多年里，我国的国有土地实行的是行政划拨供地制度。国有土地划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性，体现出鲜明的计划配置特征。

尽管国有土地行政划拨制度与这一时期的计划经济发展模式相适应，但在实践中反映出来的弊端越来越明显：一是土地利用率低下，浪费土地现象严重；二是国家土地所有权在经济上得不到体现，国家在土地上的收益权和处分权实际上被严重削弱；三是土地得不到优化利用，企业不能在平等的基础上开展竞争。因此，适应有计划的商品经济形势要求，改革行政划拨制度，促进土地资源合理利用，势在必行。

在农村，联产承包责任制的确立和推广，极大的激发了农民的积极性，同时，农业用地所有权和使用权的分离，也为国有建设用地使用制度改革提供了有益的借鉴。从而，社会各界开始从不同的角度探索国有土地使用制度改革。1979年，我国出台的《中外合资经营企业法》，明确规定对外资企业征收土地使用费。1 980年国务院制定的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，明确要求不论是新征用土地，还是利用原有企业的场地，中外合资企业用地都应计收场地使用费。这些法律政策改变了我国长期以来土地无偿使用情况，拉开了城镇土地使用制度改革的序幕。进入20世纪80年代初，随着改革开放进程的加快，一些地方也开始了土地有偿使用的实践。1981年，深圳特区开始征收土地使用费；1983年9月，安徽省合肥市开始收取“土地开发费”，不论机关、企业、部队、团体、学校，凡在合肥市征用土地进行基本建设的，除按规定向被征地单位支付土地补偿费和劳动力安置费以外，还要向城市政府缴纳“土地开发费”。1984年，抚顺市和广州市也开始征收土地使用费。

在理论上，人们对城市国有土地使用制度改革的探索，也迅速转向了有偿使用。随着理论界对土地经济学不断深入研究和对一系列相关土地经济范畴的广泛争论，使马克思主义地租理论得到发展，逐步形成有中国特色的社会主义初级阶段的地租理论。

尽管一些地方的收取土地使用费的实践，打破了传统土地无偿使用制度，为土地使用制度改革提供了宝贵经验，但是尚未涉及土地市场机制变革。而同时，随着建设规模的加大，这一时期土地资源的使用中违背经济原则的现象大量发生。一是土地使用费征收标准低，征收范围小，收取的使用费远远不能适应城市基础设施建设的需求。开发企业靠土地收益迅速致富，而政府作为国有土地所有者的代表，其所有权在经济上得不到体现，“捧着金碗讨饭吃”成为当时土地收益分配的一大怪现象。二是单靠征收少量的土地使用权费，难以促使合理配置土地资源和城市土地高效利用。行政划拨供地虽然力求初次配置的合理性，但因缺乏必要的竞争和经济杠杆，加之土地使用权不能进入市场进行合法转让、抵押，缺乏流动机制，土地不能按照市场信号高效使用。因此，进行更大程度、更大范围的土地使用制度改革成为当务之急。

1987年3月，时任国务院副总理的谷牧提出：“沿海开放城市基础设施投资很大，能否土地所有权不变，使用权转让。在经济开发区小块地方可以试点。”同年7月再次批示“选几点试行”。同年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。改革的核心思路是：变原行政划拨土地使用权无偿、无限期、无流动为有偿、有限期、有流动的使用制度。

深圳市首先将土地使用制度改革付诸实践。1987年9月9日、9月29日、12月1日，深圳市分别以协议、公开招标和公开拍卖的方式，出让了三宗国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律，开全国市场配置土地资源之先河。1988年3月，上海市也招标出让了一宗国有土地使用权，城市土地有偿使用终于在各方的期待中蹒跚起步。更深的意义是，在国有土地使用制度改革进程上，局部推动了整体，实践突破了理论，行为促进了法律的修改。

土地市场的初步形成：突破宪法障碍到确立国有土地有偿使用制度(1988年－2000年)。土地使用制度改革的进一步推动遇到最大的障碍是“宪法障碍”。1982年修改后的《宪法》第十条第四款规定，城市的土地属于国家所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这项规定成了城市土地有偿使用的法律“”，也为一些反对土地有偿使用的人提供了依据和理由。所以，要全面实现城市土地有偿使用，必须修改宪法。1988年4月。全国人大对《宪法》进行了修改，删除了土地不得出租的内容，将第十条第四款修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”随即，全国人大常委会根据《宪法》修正案对《土地管理法》也进行了第一次修正，提出国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。这标志着我国的根本大法和专门法律都承认了土地使用权的商品属性，具有价值，可以入市流转。由此奠定了我国土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用的基础，也成为了新型土地使用制度逐步确立的开端。

1990年，国务院出台了《城镇国

有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，细化了《土地管理法》规定的国有土地有偿使用制度，增强了法律的可操作性。一是通过行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；二是明确了土地使用权的使用主体，并对其合法权益加以保护；三是对土地使用权出让、转让、出租、抵押和终止作出了系统规定；四是对划拨土地使用权处置作出了法律安排，从而确立了国有土地使用权的交易和流转规则，构建了中国土地市场的基础框架。

1994年《城市房地产管理法》出台，将上述规定上升为国家法律并增加了相关内容，特别是明确规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”。1998年新《土地管理法》进一步明确规定：土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。为土地市场的形成和发展提供了充分、具体的法律依据。

总体上，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。因此，这一时期的土地市场处于初步形成阶段，主要呈现出两个特点：其一，政府供应土地由原来无偿、无限期、无流动的行政划拨供地方式，向有偿、有限期、有流动的出让供地方式转变。在土地有偿使用方式中，主要采取协议出让方式供地，较少采取招标、拍卖等公开竞价形式。由于土地使用制度的重大变革，国有土地资源配置不再呈现单一的计划配置色彩，市场机制的作用开始显现。其二，国有土地使用在制度上，实行划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。

土地市场进一步规范与完善：经营性用地实行招拍挂出让(2001年以来)。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)明确提出：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。15号文件第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，对经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，也是经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭。

2001年以来，我国土地市场主要经历了完善制度、规范秩序和增强调控三个阶段。一是土地市场制度建设快速推进。国务院先后下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》和《关于促进节约集约用地的通知》等一系列重要文件；国土资源部也先后下发了《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》、《全国工业用地出让最低价标准》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等一系列规章政策。这些法规政策严格控制划拨供地范围，规范协议出让行为，有力地推进了土地市场化进程。

2007年3月16日，《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。

二是治理整顿土地市场秩序。2003年－2004年，国务院部署在全国开展了土地市场秩序治理整顿，国有土地使用权招标拍卖挂牌制度的落实情况作为治理整顿的重要内容。通过全方位、大规模的治理整顿和执法监察，推动了招标拍卖挂牌出让制度的有效落实。

三是政府在土地市场中的调控作用得到进一步发挥。2003年，中央正茧提出运用土地政策参与宏观调控。200L年4月，中央作出了暂停农用地转用审批半年的决定，土地政策全面参与宏观调控。自此以后，国土资源部作为宏观调控的职能部门之一，配合国家宏观调控的总体战略安排，要求“对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目，一律不得批准用地”；“继续清理开发区，整顿规范土地市场”。“地根”与“银根”作为同等重要的宏观调控措施，对保障国民经济的稳定运行发挥了巨大作用。

有目共睹的成效：框架、体系、权利与效率

经过三十年的努力，我国土地市场改革取得了明显成效。

国有土地市场运行的基本制度框架基本确立。确立了以国有土地使用权为核心的产权制度，建立了以有偿使用、交易管理、监管调控、市场服务等为主要内容的土地市场基本制度框架。

一是建立了城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资(入股)等交易制度，土地市场规范运行的制度和政策体系基本确立。

二是以供给、需求、价格管理和监管服务为主要内容的土地市场监管体系基本形成。在供给管理方面，形成了主要包括土地利用规划和土地利用年度计划、农用地转用制度、土地征收制度、土地储备制度、限制用地项目目录、禁止用地项目目录和划拨用地目录等管理制度。在需求管理方面，建立了城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税、新增建设用地有偿使用费等税费调控体系；初步建立了节约集约用地控制和评价指标体系，土地政策参与宏观调控的手段与方法得到完善。在价格管理方面，建立了土地价格评估制度，基准地价、标定地价确定和定期更新、公布制度，协议出让国有土地使用权最低价制度，全国工业用地最低出让价控制标准，交易价格申报制度。在监管服务方面，建立了土地市场和城市地价动态监测体系，建立了土地价格评估、土地登记等市场中介服务制度；建立了土地市场信息制度；建立了土地有形市场，促进了土地使用权规范交易。

多层次的土地市场体系基本形成，市场成为土地资源配置的主要方式。一是形成了由出让、出租、作价出资(入股)等方式构成的土地一级市场，形成了由转让、出租、抵押、作价出资(入股)等方式构成的土地二级市场。部分地方开展了农村集体建设用地流转试点，启动了农村集体建设用地市场。

二是市场配置土地资源的基础性作用得到有效发挥。随着市场的完善，划拨用地总量逐渐缩小，有偿用地总量

逐渐处于主导地位。2006年，全国出让土地面积233017.88公顷，划拨土地面积63790.63公顷，出让土地面积占划拨与出让供地面积总和的比例为78.51％。政府出让土地行为日益规范，以招标拍卖挂牌方式出让土地的比例呈逐年提高的态势。从1999年－2006年，“招、拍、挂”出让面积占年度出让面积的比重由2.38％逐步上升到30.53％。

与此同时，以土地使用权转让、出租、抵押为主体的土地二级市场也从无到有，迅速发展。1999年，国有土地使用权转让面积34213.14公顷，转让金额304.69亿元，到2005年，转让面积和金额分别达到了51138.78公顷和5061.31，亿元，分别增长了1.49倍和16倍；1999年国有土地抵押面积441785.80公顷，抵押价款1820.41亿元，到2004年达到了3422761.79公顷和18845.81亿元，分别增长了7.74倍和13倍。

土地权利体系进一步细化和明确。形成了由《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等一系列法律规范构筑而成中国特色的土地权利体系。包括土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。《物权法》还规定了建设用地使用权可以分别在土地的地表、地上或者地下分层设立。

土地资源利用效率显著提高。随着市场化程度的不断提高，单位GDP和固定资产投资规模增长消耗的新增建设用地逐步降低。1999年单位新增固定资产投资消耗的新增建设用地为92.04公顷/亿元，到2006年下降到了9.61公顷，亿元。单位GDP消耗的新增建设用地从1999年的25.27公顷，亿元，下降到了2006年的7.77公顷/亿元。

土地资产效应得以充分发挥。土地市场的建设和发展极大地促进了土地资源资产化进程，为我国经济社会持续、快速、健康发展提供了大量的资金支持。2001年－2006年全国土地出让总价款达到了2.95万亿元，土地收益成为地方政府城市建设的重要资金来源。通过依法处置国有企业土地资产，盘活了存量土地，激发了企业的活力。通过开征新增建设用地有偿使用费，调整土地收入使用方向，为新增耕地、保护被征地农民利益、保障城市低收入家庭住房提供了资金支持。

促进了社会主义市场经济体系的完善。土地市场的建立和完善，对我国社会主义市场经济体制的建立起到了积极的促进作用。一方面，土地是房地产业发展的关键要素，土地市场的建立和完善促进了房地产市场的发展：另一方面，土地抵押贷款已成为金融市场的重要交易工具，1998年－2005年，全国土地抵押面积985.56万公顷，抵押金总额73385.77亿元，抵押金占当年固定资产投资总额的比例由4.31％提高到26.98％。土地抵押为我国工业、房地产业、开发区建设、土地储备提供了重要的资金来源。

展望：土地市场化只会继续深入

中国土地市场往何处去?尽管各方面对土地市场的深层问题进行了深入探索，但只要国家的改革开放战略不变，土地市场化转型只会继续深入。其实，党的十七大已经明确了今后一个时期中国土地市场改革发展的方向、总体目标、基本思路和主要任务。

指导思想：更好地发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。中国土地市场改革发展的指导思想是：全面贯彻党的十七大精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，改革创新，全面深化土地使用制度改革，更好地发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，构建促进和保障科学发展的新机制，促进经济又好又快发展。

总体目标：建立竞争有序的城乡土地统一市场。中国土地市场改革发展的总体目标是：建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的城乡土地统一市场。完善和加强宏观调控，政府主要通过经济法律手段对市场进行调控。转变政府管理职能，减少政府直接参与土地市场交易事项。更加充分地发挥市场配置土地资源的基础性作用，形成充分反映土地市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制。

基本思路：国有、集体土地同地同权。中国土地市场改革发展的基本思路包括：一是坚持土地利用规划和依法取得原则，对集体土地和国有土地实行同等的待遇，允许集体建设用地所有权和使用权进入市场交易。

二是区分公益性和经营性用地，国家只对公益性用地实行征收征用。经营性用地由交易主体自行完成。

三是政府职能定位于土地市场的制度供给、市场监管、市场调控和市场服务。政府直接参与土地市场交易的范围，仅限于因公共利益征收征用土地，因调控需要以平等主体方式收购储备和供应土地，因土地资产变现交易土地。

主要任务：近期与远期一从缩小划拨供地到全部有偿使用。中国土地市场改革发展的主要任务分近期和远期两个方面。近期土地市场建设的主要任务，一是缩小划拨用地范围，分阶段逐步推进土地使用制度改革，盘活存量划拨用地。到2020年，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现有偿使用，建立符合我国市场经济发展的土地使用制度体系。

二是改革征地制度，逐步缩小征地范围。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，继续由国家征收土地用于建设。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的公益性建设用地继续由国家征收，非公益性建设用地，可以在符合土地利用总体规划和年度计划的前提下，经依法批准，允许集体土地使用权人股、转让、出租和抵押。提高征地补偿标准，逐步实现从公平补偿向土地的市场价值补偿过渡。

三是实行集体建设用地有偿使用制度，建设城乡统一的土地市场。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，对于历史上形成的合乎建设用地规划的存量集体建设用地，在土地使用者向村组集体、县市政府缴纳一定比例的土地增值收益后，比照国有建设用地使用权出让的方式、年期、价格等进入市场交易，建立与国有土地转让市场、出租市场和抵押市场融为一体的集体建设用地转让市场、出租市场和抵押市场。在完善税制的同时，尝试对农民集体建设用地进行其他经营性开发。

在《物权法》规定的集体建设用地使用权下，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨建设用地使用权、集体出让建设用地使用权和集体出租建设用地使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。

远期土地市场建设的主要任务，一是城乡土地全部实行有偿使用制度，停止划拨方式供地。二是明确公益性用地的范围，严格规定除公益性用地可以实施征收以外，其余建设用地必须全部通过市场获得，征地按市场价格补偿。三是集体建设用地与国有建设用地实行同等待遇，取消对集体建设用地使用的区域限制，实现城乡土地市场的完全统一。四是全面形成保障土地市场运行的法制体系。