推进全面深化改革和制度建设的科学指南

摘 要：《党和国家领导制度的改革》是政治体制改革的纲领性文件。站在党建的全新视角重温该文，对促进“全面深化改革”与“全面从严治党”的有机结合具有重大意义。回顾历史，通过党自身的改革、党与政府关系的改革以及党与企业关系的调整为制度建设保驾护航；立足当今，只有在党的组织建设、作风建设、制度建设上下功夫，才能切实推进制度建设的历史进程。

关键词：改革；党的建设；制度建设

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 ― 2234（2017）05 ― 0021 ― 03

1980年8月18日，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》（以下简称《改革》）的重要讲话。《改革》既提纲挈领地指明了我国政治体制改革的方向，又针砭时弊地指出了目前我国政治体制存在的短板，无愧于我国制度建设的奠基之作，对于我国当今的制度建设具有重要的指导意义。

一、党建视阈下的制度建设

《改革》围绕政治体制改革从五个部分展开论述，但在制度建设中中国共产党处于何种地位，中国共产党党员又发挥了何种作用却有待进一步探究。因此，从党建的全新视角重新审视《改革》尤为必要。

（一）党的自身层面

首先，健全党的民主集中制。邓小平在《改革》一文中有过这样的阐述：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。”〔1〕330为了健全党的民主集中制，避免“”悲剧重演，应将以下三方面作为着力点：

第一，正确处理三对关系，即党内上下级关系、个人与组织的关系和同志间的关系。邓小平指出：“一切行动服从上级组织的决定，尤其是必须同党中央保持政治上的一致”。〔2〕366但这种服从关系，决不能压抑下级组织和党员个人积极性、创造性的发挥，因此邓小平特别指明：“上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违章国法的事情”。〔3〕331之外，民主集中制原则还要求党内所有同志一律平等。这种“平等”不是抽象、空洞的平等，而是在人格上的平衡，在承担义务和享受权利的平等。然而，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”。〔4〕331这与民主集中制的原则是背道而驰的。

第二，实行“一人一票”的表决制，集体领导与个人分工有机结合。邓小平提出的“一人一票”制度真正打破了事事由主席“拍板”的规定，有利于形成“事事有人管、人人有专责、书记不独断、委员不旁观”的良好局面。“要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。〔5〕341在实行“一人一票”表决制的同时，必须处理好集体领导和个人分工的关系，“各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任”〔6〕341，避免产生“名曰集体领导，实为无人负责”的状况。

第三，树立正确的马克思主义领袖观，既要维护领袖权威，又要反对个人崇拜。在“”时期，鼓吹“顶峰”论，邓小平站在历史唯物主义的理论高度对“”时期的个人崇拜现象进行了深刻的揭露和批判。他指明个人崇拜就是个人创造历史，这与唯物史观中“人民群众是历史的创造者”是相悖的。因此，个人崇拜现象若得不到遏制，马克思主义教育也就成为了幌子。

其次，进行干部队伍和领导班子建设。“是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”〔7〕191这表明，没有可靠的干部队伍，政治路线即使制定正确，也会在贯彻执行中走样。回顾历史，刚刚从“”十年动荡中走出来的干部队伍仍然存在着帮派的影子，普遍老化、闲职多、文化素质低、作风不正等诸多与社会主义现代化建设需要极不相称的状况仍旧没有得到改善；展望未来，打造一支可靠的干部队伍，关系到中国政局的稳定。

第一，打破领导干部的终身制，推行“四化”方针。何为“四化”？即干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。在《改革》一文中，邓小平引用陈云同志的一段话阐明了如何进行干部队伍的“四化”建设，第一点便是要德才兼备。然而，干部领导职务的终身制是在干部队伍“四化”建设过程中遇到的最大瓶颈。为了打破这种状况，邓小平提出“任何领导干部的任职都不能是无限期的”，并带头推行任期制，樘岚文昵岣刹刻峁占洹

第二，要由马克思主义者掌握党和国家的领导权。之所以按照 “四化”方针来构建一支新时期的干部队伍，是为了切实保证党和国家的各级领导权掌握在政治上可靠的同志手中，防止政策在上传下达的过程中“变质”“变味”。为了切实做到这一点，邓小平双管齐下，一方面把借助“”势力爬上领导岗位的人彻底清除出去，另一方面重视与提拔在“”中受到“”打压的中青年干部。

第三，要努力优化领导班子的整体结构。所谓领导班子的整体结构，是一个包括年龄结构、专业结构、知识结构等要素的动态综合体。协调好整体结构与个体特长二者之间的关系，有助于实现1+1>2的效果。邓小平在《改革》的开篇就点明了“国务院领导成员的变动，将是五届人大三次会议的主要议题之一”。〔8〕320这一重大调整，将极大改善政府领导班子的队伍构成，为社会主义现代化与党和国家政治生活民主化提供人才保障。

（二）党与政府的关系

邓小平在《改革》中开门见山的提出了要解决党政不分、以党代政的问题。邓小平之所以选择党政分开，一方面是汲取了“”的教训，杜绝“革命委员会”这样的历史产物再次出现；另一方面也有助于政府高效率、强有力的运转。为此，邓小平在文中的最后一部分又再次重申要构建自上（国务院）而下（地方各级政府）强而有力的工作系统。具体来说，那就是“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”。〔9〕339

（三）党与企业的关系

实践证明，陈旧的工厂管理制度由于其存在的种种弊端已不能适应社会主义现代化的要求，也不利于推进党的相关工作。改革前，工厂的党委要“一人分饰两角”，既要处理工厂的常规琐事，又要担起思政工作和组织监督工作的担子。为了使党委真正集中精力做好本职工作，就必须给党委“减负”“解绑”，不仅要在宏观上实现党组织和企业二者的各司其职，将厂长负责制、经理负责制由最初的党委领导逐步转向工厂管委会、公司董事会来领导；也要关注工厂负责人自身素质与能力的提高。鉴于此，邓小平对其提出了“要努力学习各种有关管理和技术专业，再不能长期泡在各种回忆里，老是当外行”。〔10〕340只有这样，才能充分调动党员的工作积极性，使党员挑起各个企事业单位的“大梁”。

二、《改革》的现实启示

历经近40年的改革实践，我国在制度建设方面取得的成就有目共睹，邓小平在《改革》中所阐发的关于党建视阈下政治体制改革的系列观点也显示出了其历久弥新的现实价值。当前，在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的大背景下重温《改革》一文，对于坚持走中国特色社会主义政治发展道路具有重要的时代价值和现实启示。

（一）组织建设

首先，健全并认真落实民主集中制的各项具体制度。邓小平总结道：“我们过去发生各种的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”〔11〕333从建党之初就奉行的民主集中制，经“”摧残后再次得到确立，虽令人欣喜，然仍旧堪忧。因为我们的民主集中制在很大程度上还没有成为严格的制度，内容既不系统，也不全面，不易于具体操作，往往被束之高阁。强调要切实落实民主集中制的各项具体制度，鼓励党员干部讲真话、讲实话、讲心里话。唯有此，才有可能形成“知无不言，言无不尽”“言者无罪，闻者足戒”“有则改之，无则加勉”的民主氛围。

其次，树立正确的马克思主义领袖观，杜绝个人崇拜。“”制造了“前所未有”的造神运动。然而，当“”被打倒之后，我们对领袖的认识又滑向了另外一个极端，产生了丑化、诋毁领袖的错误倾向，这两种极端均有悖于马克思主义领袖观。以史为鉴，在全面深化改革的历史进程中，如何处理领袖与群众的关系便成为了摆在我们面前的时代课题。一方面，我们要通过法定程序使党的主张上升为国家意志，使党组织推荐的人成为国家政权机关的领导人员；另一方面，我们要树立领导干部既是“官”，又是老百姓的理念。无产阶级的“官”代表着无产阶级和全体人民的根本利益和意志。服从他们的领导，就是服从党的集中统一领导，也就是服从无产阶级的领导。〔12〕8-16共产党员应当放低姿态，以普通劳动者的形象深入群众，而不是颐指气使，高据于群众之上。

最后，不忘初心，补足精神上的“钙”。当今社会，各种社会思潮泛滥，对中共党员的内心世界产生了极大的冲击。虽然我们大多数党员在理想信念上是坚定的，在政治上是可靠的，但我们也不能过于乐观。正如所指出的，在我们目前的党员、干部队伍中，有的人对共产主义心存怀疑，有的人封建迷信思想严重，更有甚者认为“西方的月亮比中国的圆”，过分崇拜西方的社会制度和价值观念。邓小平曾指出要建立一支可靠的干部队伍，首先就是要忠于R克思主义。事实表明，理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡，要保证党和国家各级领导权牢牢掌握在忠于马克思主义的人手里。所有党员干部这样那样问题的出现，归根结底，就是信仰迷茫、精神迷失。

（二）作风建设

首先，坚持以零容忍的态度惩治腐败。邓小平指出“有些干部本人，为了出国，为了搞钱，违法乱纪，走私受贿，投机倒把”，〔13〕337 腐败现象之所以屡禁不止，如此猖狂，是由于内外因的共同作用所导致。中医讲究“治病去根”，反腐倡廉亦是如此。要去“根”，就要健全惩治和预防腐败的体系，形成党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督的全方位监督体系，让领导干部不敢腐、不能腐；同时，结合组织建设，从干部队伍建设和党员队伍建设入手，教育引导广大党员干部坚定理想信念，让领导干部不想腐。

其次，作风建设永远在路上，要常抓不懈。虽然中国共产党始终重视作风建设，但由于主客观复杂因素的交叉作用，领导干部作风仍然存在一些亟待解决的问题。比如宗旨意识不强，这些领导干部往往习惯以领导者自居，恰恰忘了自己是人民的公仆；形式主义过多，部分领导干部习惯“拍拍脑袋做决策”，从不实地调研；工作懒散，消极怠工，久居官位却不作为；贪图享乐，讲排场，比阔气，奢靡之风盛行。所以，反复强调，如果不坚决纠正不良风气，任其发展，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。

如前所述，我们首先要从思想上正本清源、立根固本。只有党员干部自身摆正思想观念，才能真正从源头上遏制不良作风蔓延；其次要将批评与自我批评的优良传统发扬光大，敢于揭短亮丑，正视不足；最后要将着力点放在健全作风建设机制上来。事实证明，作风问题具有反复性和顽固性，不可能一劳永逸，毕其功于一役。唯有形成长效机制，才不会功亏一篑。

（三）制度建设

首先，明确改革党和国家领导制度的方向与检验标准。邓小平在《改革》中已明确指明改革党和国家领导制度及其他制度的方向是“为了充分发挥社会主义制度的优越性”，检验标准则是以发达资本主义国家作为参考系，在经济、政治、人才三个维度上进行考量。的改革思想与邓小平一脉相承，他在十八届三中全会上提出了“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”。这是由两句话组成的一个整体，前一句，规定了根本方向――坚持中国特色社会主义道路；后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度。这就从根本上保证了我们的改革是社会主义的改革，而不会在改革的过程中改变“颜色”，改弦易张。

其次，用制度治党、管权、治吏。政党建设有“章”可循，在中国共产党的党建总体布局中，制度建设发挥着根本性和全局性的作用。正如《改革》中所点明的，中国共产党历史上所犯的一些错误固然与某些领导人有着千丝万缕的联系，但是制度的缺失也难逃其责。《阿房宫赋》有言“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也”。为了避免“后人而复哀后人”的情况，首次将全面从严治党提升到了战略理论高度，提出要“用制度治党，就是要依法依规治党”；“用制度管权，就是要把权力关进制度的笼子里”；“用制度治吏，就是要用制度从严管理干部”。一要做到避免制度的空洞乏力，制度的制定如同寻医问药，不在多，而贵于精；二要避免制度流于形式，得不到真正贯彻实施；三要坚持制度面前无特权，“王子犯法与庶民同罪”，制度一旦公布施行，任何人都不能法外施恩。唯有此，才可将用制度治党、管权、治吏落到实处。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕

〔13〕邓小平文选（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔12〕王文琪.坚持马克思主义的领袖观〔J〕.安徽师大学报：哲学社会科学版，1981，（02）.