推进城镇化发展的制度性思考

【摘要】当前,推进城镇化已成为扩内需、推进“三农”工作的重大举措。城镇化作为一项系统工程,必须要统筹兼顾,抓住主要矛盾。关键是从制度建设着手,通过完善农村市场体制机制、稳步推进户籍制度改革、构建科学的小城镇建设规划与投入机制,为中国特色城镇化道路又好又快发展提供良好的制度保障。

【关键词】城镇化 制约因素 制度

中央经济工作会议强调:“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平。要坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,着力提高城镇综合承载能力,发挥好城市对农村的辐射带动作用,壮大县域经济。当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,提高城市规划水平,加强市政基础设施建设,完善城市管理,全方位提高城镇化发展水平。”

必须看到,改革开放30多年以来,具有中国特色的城镇化发展道路不断推进,城镇化率每年以近一个百分点的速度增长,城镇化在与工业化、市场化、国际化、信息化的良性互动中承载着促进经济社会发展的巨大作用。但是,与工业化、现代化发展的客观要求相比,我国的城镇化滞后于工业化的进程,目前的城镇化率只有46.6%,城镇化发展在规模、水平、质量以及要素集聚、资源配置功能发挥等方面,还有较大差距。因此,必须从我国经济社会发展的实际出发,深刻把握中央关于当前城镇化发展的战略部署,按照科学发展观的要求,从制约城镇化发展的制度性因素入手,推进制度建设。

当前制约城镇化发展的制度性因素分析

从世界城镇化发展的一般规律看,城镇化的过程是市场运行机制与政府宏观调控机制共同作用的结果。一方面,城镇化的发展离不开产业的支撑。而产业的集聚化、规模化、园区化必须要依靠市场机制的主导作用。另一方面,城镇化的发展也离不开政府的引导。未来城镇的科学规划、完善的基础设施的建设、良好的公共服务等方面主要靠政府统筹谋划、安排与实施。当前,影响我国城镇化发展的制度性因素主要表现为以下三个方面。

第一,促进产业发展的市场体制机制不完善,导致城镇化赖以发展的产业支撑作用不足。中国几十年工业化的过程,是农业支持工业、农村支持城市的过程,反映了世界工业化发展的一般规律的要求。然而,其结果也起到“双刃剑”的作用,一方面,工业化、城市化得到很大发展,而另一方面,农村农业发展处于相对落后的状况。城乡居民收入差距,从改革开放前的2:1扩大到2009年的3:1。由于农村市场体系发展的不完善,农村大量的资源、要素流向城市,农村的产业结构主要仍是以第一产业为主导,二、三产业的发展很薄弱,广大农村的城镇化进程很慢。尽管农村的乡镇企业曾经“异军突起”,但由于农村市场体制不完善,使乡镇企业的发展经历了一个有盛到衰的过程,除了东南沿海地区的乡镇企业发展很快外,全国大部分地区处于“星星点火、小打小闹”状态,形不成规模效应、集聚效应。与此同时,国家的产业政策导向使大量的资源、要素更多地流向大中城市,大中城市的二、三产业发展很迅猛,中国农村大量的劳动力纷纷流向大中城市。借鉴国际上城市化发展的经验与教训,立足我国农业农村发展的实际,中国特色城镇化发展道路必须坚持走大中小城市和小城镇协调发展的路子。党的十七届三中全会指出,我国已进入以城带乡、以工促农的历史发展阶段。因此,后工业化时期的主要任务就是加大工业支持农业、城市支持农村的力度,建立前者支持后者的长效机制。

第二,以促使农民工落户城镇转变为市民的户籍制度为核心的社会管理制度改革滞后,导致农民工成为经济接纳而社会不接纳的“二等市民”。首先,当前的户籍制度制约了城镇化的进程。随着我国经济社会建设步伐加快和城镇化水平日益提高,城乡差距不断拉大,户籍制度已然成为一块难以搬动的“绊脚石”。在当前户籍制度下,农民工不能享受城镇居民在就业、住房、教育、医疗等方面的待遇,和城镇职工相比,农民工付出同等甚至加倍的劳动却得不到同等的经济报酬,更得不到同等的社会待遇。显然,这种户籍制度成为鉴别农民工与市民身份的主要依据,是城乡二元结构矛盾的突出反映,是促进城镇化加速发展、实现城乡一体化格局、让农民获得真正“国民待遇”的主要障碍。

其次,与户籍制度相连的社保制度也影响着农民工融入城市的进程。农民工不能享受城镇居民和城镇职工享受的就业服务、工资增长、劳动保护、社会保障、住房公积金、社会保险制度、最低生活保障、失业保险、养老保险、工伤保险等社会福利制度。据国家统计局统计,截至2009年6月底,15097万外出农民工参加养老保险人数为2380万人,参加医疗保险人数为4153万人,参加失业保险人数为1518万人,参加工伤保险人数5054万人。据人力资源部报告显示,2008年我国有百万人受工伤,其中八成以上是农民工。农民工缺乏社会保障,一旦失业,就只能返乡。

第三,小城镇建设缺乏科学的规划与投入机制,特别是由于投入不足,城镇化赖以生存壮大的基础设施等发展缓慢,制约了城镇化的进程。中国的城镇化发展道路,必须要立足国情,既要遵循世界城镇化发展的一般规律,同时也要兼具中国特色。我国城镇化发展必须走大、中、小城市和小城镇协调发展的道路,尤其是把县城和小城镇发展作为重点。建国60多年以来,随着工业化、城镇化的发展,我国小城镇建设发展迅速。据统计,到2009年底,我国有小城镇34301个,其中建制镇由1978年的2173个增加到现在的19234个;小城镇建成区人口1.72亿,占村镇总人口的8.2%。但是,由于国家的公共财政分配体制不合理,造成小城镇投入不足、规模偏小、对周边农村辐射带动能力不强。2008年全国城市市政公用设施投资总额为7386亿元,单位城市建成区面积的平均投资密度为2254万元/平方公里,而建制镇则为726亿元,平均投资密度为240万元/平方公里,不足城市的1/9;乡为99.5亿元,平均投资密度为123万元/平方公里,仅是城市的1/18。

促进城镇化发展的制度性建设

根据发达国家的城市化经验,城市化率在30%～70%期间是加速城市化的时期。当前,我国的城市化率为46.6%,正处于城镇化加速发展时期,无论从全面建设小康社会的要求,还是推进现代化建设需要来看,都必须加快推进城镇化。回顾我国的城镇化发展过程,结合我国经济社会发展阶段性的新要求,要加快推进城镇化,必须在坚持中国特色城镇化发展道路、突出中小城市和小城镇建设重点基础上,加快推进体制机制创新,从三个层面着力强化制度保障:

着力完善农村市场体制机制,强化城镇化的产业支撑。广大农村具有丰富的自然资源、劳动力资源和各具特色的农产品,依托农村特色资源,发挥劳动力成本的比较优势,发展二、三产业是当前农村繁荣发展的必由之路。产业的兴盛离不开市场体制的完善。30多年的农村改革发展使农村市场体制基本建立起来,但是与农村生产力发展的要求相比,还需要进一步完善,特别是占全国60%以上的农村的市场体系的发展还不平衡,市场配置资源的效率还没有很好地体现出来。因此,我们必须借鉴发达地区城镇化发展的经验,进一步完善市场体系,形成农村统一、开放、竞争、有序、效率的市场体系,使更多的资源、要素得到有效配置,打造农村二、三产业发展的集聚地,形成“以产兴城”与“以城带产”的协调发展。

推进以户籍制度改革为核心的社会管理制度创新,帮助农民工落户城镇、享受与城镇居民相同的待遇。首先,要稳步推进户籍制度改革。要建立城乡统一的户口登记制度,积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划,以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长,对其周边地区和卫星城镇,要制定相应的鼓励措施,以吸纳城区人口和本市农村人口为重点,促进其人口规模的形成和逐渐扩展。同时,要加快户籍管理立法步伐。

其次,积极稳妥推动城镇社会福利保障制度的改革。以社会保障制度为重点,积极稳妥推动城镇社会福利保障制度的改革,提高农民工对市民化的预期,免除农民工市民化的生存压力和后顾之忧。基本思路就是在公共资源有限的条件下,在不减少原住市民的社会福利的前提下,增加新市民(农民工)的社会福利;随着公共资源的不断增加,要使市民的社会福利与新市民数量的同时增加,实现社会福利的帕累托改进。

加大小城镇投入力度,提高小城镇的综合承载能力。要把小城镇基础与公共设施建设纳入全社会固定资产投资计划,强化各级政府的职责,在科学制定小城镇发展战略、布局、规划的基础上,尽快出台各项优惠政策,构建以政府投入为主的小城镇建设资金多元化投入机制。要建立正常的资金筹集机制,建立合理的税收返回、收费制度,加大政府对小城镇基础与公共设施建设的投资力度;积极支持民间集资建设小城镇的基础与公共设施,并为商业性运行创造各种必要的条件,走出一条小城镇建设和运行管理的新路子;小城镇的基础与公共项目投资应做到民主化、公开化,限额以上的投资项目应由当地人代会或相应的机构讨论通过,决不能搞个人意志、黑箱操作;要普遍实施招投标制度。(作者为中共河北沧州市委党校经济学教研室主任、副教授)