推进首都城乡统筹发展的思考

北京在经济社会发展过程中坚持走中国特色城镇化道路，不断探索城乡结合部改造、重点小城镇发展和新农村建设的模式和途径，并已初步形成城乡统筹发展、布局趋于合理的城乡一体化新格局。这一经济社会发展的实践证明，推动城乡统筹的关键是产业发展和农民增收，提升城乡统筹发展的质量和水平，同样需要在这两方面下功夫。

统筹城乡发展居于“五个统筹”之首，是科学发展观的重要组成，是解决我国“三农”问题的根本途径和全面建设小康社会的重要内容。北京在经济社会发展过程中，始终坚持走中国特色城镇化道路，经过多年持续不断的努力，已初步形成城乡统筹发展、布局趋于合理的城乡一体化新格局。

推动首都城乡统筹的关键是产业发展和农民增收

产业发展是城乡统筹发展的重要路径。城乡统筹发展，关键是要实现城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务“四位一体”，其中产业发展是核心，它承担了“造血”功能，为基础设施建设、公共服务改善提供了资金和物质基础。城乡统筹要以人为本，重点关注和解决“农转居”的问题，农转居不仅仅是身份的转变，更重要的是要解决身份转变后的就业、社保等一系列问题，这些问题的解决都要需要产业发展给予强力支撑。北京的发展实践也证明，一些原来具有较好产业基础的城乡结合部、农村地区，其新型城镇化和新农村建设往往推进得比较顺利。因而，大力推动产业发展既是巩固首都城乡统筹发展成果的需要，也是保护农民长远利益、适应城市化发展规律的客观要求。

农民增收是城乡统筹发展的出发点和落脚点。近年来，北京市促进农民增收取得较好成效，但仍面临城乡收入差距持续扩大的问题。加快推动农民增收，尽快扭转城乡居民收入差距扩大的趋势，成为北京统筹城乡发展的重中之重。从全国来看，加快农民增收是扩大内需，形成消费、投资、出口协调拉动的经济增长格局的内在要求。在城镇居民耐用品消费日渐饱和、购房受到调控的背景下，我国扩大内需重在激活农村消费市场。目前占全国人口2/3以上的农民，只消费了全国1/3的商品，农民消费还有较大的提升空间。要把农民潜在的消费需求变为现实消费，关键是要推动农民收入持续提高，提升农村地区消费能力，这也是城乡统筹发展的题中之义。

多元化、多模式探索，以产业发展带动农民增收促城乡统筹

北京区域面积较大，内部子区域情况复杂，既有平原地区又有山区，既有发展较好的城市建成区，又有产权多元、矛盾复杂的城乡结合部，以及产权相对单一但发展受区位和条件限制的农村地区。北京的城乡统筹应该因地制宜，走多元化、多模式的路子。

城乡结合部：破解城乡“二元”结构难题，加快城市化进程。城乡结合部是城乡“二元”结构矛盾最集中、最激烈的地区，它的城市化不是简单的旧村拆除、农民“上楼”，而要在解决农民就业和社保的基础上，实现区域平稳转型。朝阳区大望京村和何各庄村率先探索，城市化取得突出成效，为全市其他城乡结合部地区改造提供了借鉴。

大望京村是典型的“城中村”，曾创造了53天顺利搬迁腾退奇迹，被称为“大望京模式”。其成功之处在于破解了两个难题：一是引入土地整理储备机制，通过抵押土地在短期内筹集资金，解决拆迁、建设资金平衡难题；二是就业、社保加红利，让村民持久分享城市化中土地增值收益，村民全部转居，入住定向安居房，进入城镇社保体系，劳动力由乡政府“托底”安置，解决了农民利益维护难题。

何各庄村在城乡结合部改造中，积极开展农民住宅组织化经营试点，成立村民住宅改造租赁运营公司，对全村300多套结构完整、机理保存完好、具有老北京乡村风情的住宅院落进行统一规划、统一改造、统一管理、统一经营，出租给高端客户群体作为高档会所、休闲住所、特色餐厅、艺术机构等，租金较以前翻几倍。村民以廉租房形式集中安置，并因房屋改造、高端租户入驻获得新的就业岗位。这种模式一方面解决了农民资产的规模化运营和农民增收问题，另一方面实现了区域产业升级和人口优化。

农村地区：以实现土地资源集约高效利用为核心，推进新农村建设。

新农村建设是城乡统筹发展的重要途径，它不仅仅是改善村容村貌，更重要的是要实现农村生产方式转变、产业结构调整和生活方式改善。

昌平区郑各庄村探索出“村企合一”的新农村建设模式。通过房屋置换实现村民“上楼”，腾退出来的宅基地转化为建设用地。农民就地转化为工人，并成为企业的股东，获取“工资收入+土地股权收入+社会保障收入”的多元化稳定收入。平谷区西樊各庄村积极探索“产权服务外包式”发展模式，成功引进亚洲最大的蛋鸡养殖项目――泰国正大300万只蛋鸡项目。据平谷区农委预测，这个项目可创造2000个就业岗位，有效提高全区现代农业的产业化水平。

山区：大力发展沟域经济，谋求转型发展新出路。“沟域经济”是北京近几年创造出来的一种新的山区发展模式，它以山区自然沟域为单元，充分发掘其自然景观、历史文化遗迹和产业基础，突破乡镇乃至区县界限，对山、水、林、田、路、村和产业发展进行统一规划，分步建设，形成经济与生态和谐、三次产业融合的绿色生态产业带。

位于怀柔区雁栖镇的“虹鳟鱼一条沟”是京郊较早开发的民俗旅游一条沟，形成了虹鳟鱼养殖、垂钓、餐饮、加工、销售一条龙的产业发展格局，带动当地近500家农户发家致富。北京各区县还创造出以密云古北口汤泉香谷为代表的文化创意先导模式，以房山十渡为代表的龙头景区带动模式，以延庆千家店百里画廊为代表的自然风光旅游模式，以门头沟妙峰山玫瑰谷为代表的民俗文化展示模式等，丰富了“沟域经济”的内涵，有效推动了山区发展和农民致富。

进一步提升城乡统筹发展质量和水平的建议

提高产业的组织化水平和竞争力。一是大力发展优质高效的精品农业、设施农业、体验农业和休闲观光农业，提升首都农业的生态服务价值和经济社会效益。二是充分发挥城市发展新区的后发优势、区位优势、空间优势和生态优势，承接中心城区的产业转移，大力发展都市型工业、现代制造业、战略性新兴产业和循环经济，促进特色产业基地发展壮大，形成园区化、集群化、集约化发展格局。三是整合京郊旅游资源，提升郊区旅游业整体发展水平。

以提高农民素质为抓手提升农民的就业能力。城乡统筹发展过程往往伴随着巨大的人口搬迁安置压力。在北京，城乡结合部改造带来大量需转居安置人员，他们得到一次性现金补偿，同时失去了原来“细水长流”的收入来源，由此也引发了许多社会矛盾。同时，山区传统产业退出也带来了大量失业农民，需要重新安置。许多需安置人员文化水平较低，又无一技之长，且面临外埠进京农民工的激烈竞争，再就业难度很大。还有一些农转居人员就业意识薄弱，“高不成、低不就”，宁愿“吃瓦片”不愿就业，就业观念亟待转变。做好农转居人员的就业安置工作，应多渠道创造就业岗位，多途径加强职业培训。吸纳就业主要依靠产业发展，同时要开发社区“三保”（保安、保洁、保绿）、“三管理”（物业、车辆和公共管理）等公益性岗位，实现“托底”安置。在职业培训方面，则应围绕产业、项目、市场的需求来开展，提高培训的针对性、有效性和实用性，切实增强农民的技能和就业能力。

把完善社保体系放在突出位置。社会保障的目的是让城乡居民有安全可靠的未来，是社会和谐稳定的安全阀，也是推进城乡统筹发展的重要基础。目前北京实现了城乡居民社会保障制度全覆盖，但仍然存在城乡社会保障体系不统一、转居安置人员社会保障难度大、农村社保水平较低等问题。一些农民尚未摆脱“养儿防老”的思想，“一病大贫”的现象时有发生，同时这也束缚了中心城区人口向郊区、农村的合理疏解。建立适合首都城乡统筹发展要求的社保体系，重点是整合城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度，统筹城乡居民养老保险，统一缴费标准和待遇水平，推动全市社保体系由城乡二元保障向城乡一体化保障转变。

抓住基础设施和公共服务“双基”建设。与中心城区相比，目前北京城乡结合部、农村地区的交通、市政基础设施建设相对滞后，学校、医院等社会公共服务资源配置不足，成为制约城乡统筹发展的“双基”短板。为了夯实城乡一体化的发展基础，北京应与城市总体规划相结合，与区县功能定位相结合，与人口变动和产业布局调整相结合，按照“规划总量、盘活存量、优化增量、提高质量”的原则，构建符合城乡统筹发展要求的基础设施和公共服务设施配置格局。需要注意的是，基础设施建设和公共服务设施配置要突出重点，不能“一刀切”，照搬照抄中心城区和平原地区的“双基”建设模式，而是要重点区域重点配置，人口和产业集中的区域集中配置，避免公共资金的滥用和浪费。

适时适度推进体制机制创新。随着城市化的快速推进，北京许多乡镇已进入城市化发展阶段，但在管理上还是乡镇的管理体制。虽然这些乡镇都有很强的经济发展责任和意愿，但是以乡镇有限的财力推进城市基础设施和总部大楼等产业发展载体建设，城市发展质量和品质就会不高。加快城乡统筹发展，需要建立适宜的体制机制，特别是已经城市化的地区，应将乡镇管理体制随之转变为街道和社区体制，园区建设、经济发展也应符合城市特点，高标准、高水平推进。（作者为北京市社会科学院副院长、研究员）