推进养老服务业发展思考

近年来，__市人口老龄化趋势明显，平均每年递增1个百分点，预计到2030年平均每3个人中将有1位老人。人口老龄化是经济社会发展的必然趋势，是人口再生产模式发生转变的结果，我市人口老龄化同全国一样，均属于未富先老，将面临着严峻的考验。应对人口老龄化问题，已显得尤为迫切。

__市位于__省西北部，地处__山区腹地、__中上游，是__、__、__、__四省毗邻地区的中心城市。全市辖一市、四县、五区，国土面积2.4万平方公里，总人口351万，其中__城区人口82万。__市是南水北调中线工程的坝区、库区和核心水源区，是全国最大的商用车生产基地，是国际旅游目的地。全市人均地区生产总值1200.8亿元、社会消费品零售总额548.7亿元、地方公共财政预算收入85.8亿元、城镇常住居民人均可支配收入22__3元、农村常住居民人均可支配收入7046元。我市集“老、少、边、穷、库”于一体，城乡二元结构十分突出，四县一市一区均为国家扶贫开发重点，整体属国家新一轮11个集中连片特困地区之一的__山片区。20__年，全市贫困人口107万人。当前，__市正在全力建设区域性中心城市，为实现“两个走在前列”目标而奋斗，加快推进与经济社会发展相适应的满足人民群众迫切需要的养老服务体系，扩大养老基础设施的承载空间，丰富养老产业发展的服务项目，是经济社会发展的重要内容。但是，全市的经济社会发展与人民群众的期待，仍有很大的差距，且城乡发展不平衡，人口老龄化，则相应加大了经济和社会可持续发展的难度。

我市有60岁以上老年人51万人，占全市总人口的__.5%，其中__城区__.42万人，占城区82万常住总人口的17.6%，我市人口老龄化已进入快速增长期。据预测，到2020年和2030年，我市城区老年人口将分别达到24%和33%以上。从老年人口结构来看，全市65岁以上老年人28.7万人，占全市老年人口的56%；80岁以上老年人5.2万人，占全市老年人口的10.2%；失能半失能老人8.53万人，占全市老年人口的17%；60岁以上“空巢”老人12万人，城市“三无”老人2950人，农村五保老人3.23万人，全市老年人口城镇占26.1 %，农村占73.9%。全市有国办城市福利养老机构20个，其中：国办城市福利院12个，老年公寓8个，养老床位2640张；公办农村福利院123个，养老床位12496张；民办养老机构3个，床位500张。养老供需矛盾十分突出。从近几年推进养老事业的实践看，由于欠发达的经济能力制约，养老基础设施规模建设困难，发展前景不容乐观；养老事业产业化建设困难，发展后劲存在不足；服务队伍专业化建设困难，发展阻力普遍较大等问题，在短期内尚难得到很好解决。如何推进与经济社会发展相适应的满足人民群众迫切需要的养老服务体系，提升养老服务能力，仍是一个迫切而重大的课题。

1、养老政策扶持力度明显。市委市政府高度重视养老服务体系建设，20__年12月在省内率先出台了《__市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，提出了社会养老投融资、土地供应、税费优惠、人才培养、建设补贴等方面扶持优惠政策，全市养老服务业发展及社会养老服务体系建设营造了良好的政策环境。

2、养老服务设施大为改观。市委市政府连续多年把城乡养老服务设施建设写入政府工作报告、纳入“十件实事”、年度重点督办工作，有力推动了我市养老服务设施的建设发展。近三年来，全市投入1.77亿元新建和改扩建城市国办养老机构11所，新增床位数1780张，集中供养城市“三无”老人1__2人，占全市“三无”老人总数的38.7%,代养社会老人415人。全市投入2.4亿元新建和改扩建乡镇农村福利院85所，新增床位5170张，集中供养农村五保老人11702人，占全市五保老人总数的36.2%。今年以来，全市新开工建设公办养老机构3家，批准筹建民办养老机构3家，计划新增床位数900张。80个城乡社区居家养老服务站纳入市政府“为民办实事”项目，目前正在抓紧建设。

3、养老改革试点初见成效。积极探索发展多种运营模式养老服务业，开展了以市__老年护理院为代表的公建民营方式发展民办养老机构试点；以市第二老年公寓、__医院老年护理院、__和众养老会所为代表的医养融合养老服务试点；以__街办__社区养老院为代表的社区与社会组织、个人联合办养老院试点；以__老年公寓、__老年公寓为代表的引入社会力量兴办养老服务机构试点。同时，__公司各专业厂行业养老和__山、__区、__市旅游度假、候鸟式养老方兴未艾。

4、社区居家养老服务快速发展。近三年来，全市累计投入 1.03亿元建设社区居家养老服务中心(站)和农村老年人互助照料活动中心165个，总建筑面积77605平方米，总床位21__张，为4.5万名60岁以上老人建立了社区养老服务档案，提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等社会化居家养老服务4.38万人次。探索开展了以__区__街办__社区养老服务站为代表，社区居民自发成立老年协会，实行会员管理，不收取任何费用的社区老年协会管理模式；以市中医院__分院为代表，利用医院闲置资产，建设社区养老院的社医共建模式；以__区红卫街办王湾社区和界牌社区为代表，实行社区卫生服务站提供养老与医疗一

体化服务的社区卫生服务站服务模式；以__区__镇__村为代表，村民委员会提供场地，老年人相互管理、相互服务、互相帮助，不计报酬养老方式的农村互助式照料养老模式；以__市__镇中心福利院为代表，依托乡镇中心福利院建设农村区域性养老服务中心模式。5、养老服务信息平台初步建成。我市在省内率先建立了市级“__”社会养老呼叫信息服务中心，采取市场化运营机制，将200多家能够为老年人提供养老服务的各类市场主体和社会组织吸纳为加盟服务商，通过信息平台“__”服务热线，将居家老年人与加盟服务商有效链接，加盟服务商安排和组织相关专业人员上门为老年人提供所需服务。三年来，共接受养老服务咨询5.1万人次，接受养老服务呼叫3.2万人次，有效链接加盟养老服务组织2.9万人次，有效服务1.8万人次。

6、各类惠老政策有序落实。率先在省内推进全市范围的高龄老人生活补贴制度，20__年全市为5.2万名老年人发放高龄补贴2072万元。全市1.7万名城市困难老人和1.9万名农村困难老人纳入了城乡最低生活保障，占全市享受低保总人数的16％；全市35万名农村老年人全部参加了新型合作医疗，近12万名城镇老年人中的95％以上享受了城镇居民医疗保险，老年人持“老年人优待证”优先就医，进入各类场馆和旅游风景区享受优惠，__城区有近5万65周岁以上老年人办理了“寿星ic卡”。

为使此次调研更加深入实际，调研组随机选取了__市城区__区和__区的3个社区40位老年人进行了问卷调查，其中：年龄60-70岁25人，70-80岁11人，80-90岁9人。调查结果显示我市老年人呈现以下特点：

1、收入水平偏低。月收入在3000元以上6人，1000-3000元30人（占被调查对象的75%），1000元以下4人；月支出在3000元以上6人，1000-3000元27人（占被调查对象的67.5%），1000元以下7人。我市城市老年人群体决大多数月收人和支出低于全国以及我省平均水平，农村老年人收入与城市差距更为明显，希望政府提供生活补贴19人，失能、高龄补贴11人，医疗费补贴2人。

2、身体状况不佳。失能6人，半失能9人，自理25人，失能和半失能占老年人比例接近五分之一。希望生活照料22人，精神慰藉11人，康复保健10人，多数需要提供照料、康复保健、精神慰藉等服务。

3、养老观念陈旧。与老伴住26人，与子女住10人，独居4人；选择家庭养老24人（占被调查对象的60%），社区居家养老8人，希望机构养老8人，老年人不到高龄、失能半失能等特殊困难时期很少会选择机构养老。

4、对于养老机构收费给付能力偏低。希望老年公寓收费（含床铺费、护理费，不含伙食费）收费在1000元/月以下23人（占被调查对象的57.5%），1000-3000元/月15人，3000元/月以上2人；希望社区日间照料中心收费（含床铺费、护理费、伙食费）在30元/日以下19人（占被调查对象的47.5%），30-60元/日__人，60元/日以上7人。绝大多数老年人对于机构养老收费承受力在3000元/月以下，对于社区日间照料收费承受力在30元/天以下，养老机构处于亏本经营和保本经营的困难境遇。五是城乡差距大。目前全市老年人口中，城镇占26.1 %，农村占73.9%。农村老龄化水平高于城镇1.24个百分点，但是农村养老服务设施数量、质量远低于城市。

现阶段，我市老年人生活水平直接决定了和影响了我市养老机构的生存和发展。具体表现在：一是养老床位供需矛盾较为突出。公办养老机构由于国家有建设资金扶持、运营经费补贴、政府规定价格等原因收费偏低，深受人民群众欢迎，然而，公办养老机构建设主要以对上争取项目资金为主，由于国家和省级建设资金补助标准偏低，全市公办养老机构普遍规模小、床位少，难以满足养老需求。__城区60岁以上的老年人总数已达__.42万人，占市区总人口的17.6％。但__城区现有公办养老床位总数仅有700张，平均每千名老人拥有床位4.8张，远低于全国1千名老人拥有20.5张床位的平均水平。其中，市老公年公寓作为全市最大的公办养老机构，仅有床位217张，入住率达100%，养老床位供不应求。二是民办养老机构发展缓慢。民办养老机构可以注册为营利性企业或非营利性民办非企业单位，但企业制民办养老机构自负盈亏，不能享受土地、水、电、气等方面的优惠政策；非营利性民办养老机构可以享受土地、水、电、气等方面优惠政策和一次性建设补贴及运营补贴，但不能以其房产抵押贷款融资，且利润只能用于扩大规模、提高护工待遇、改善饮食等，不能“分红”。因此，民办养老机构左右为难，既面临着登记的“身份”约束，也面临着与公办养老机构“不平等”竞争，导致社会力量投资兴办养老机构的积极性不高，全市目前仅有民办养老机构3个，床位500张。三是社区居家养老服务效果不佳。受老年人人消费观念、收入水平和养老服务市场发育不足等因素制约，目前不少社区居家养老服务中心面临推出收费项目难、保本营利难的困境，收不抵支、入不敷出，一个配备2名服务人员的社区居家养老服务中心（站）每年至少倒贴水电费、人员工资等开支5万元以上。四是养老机构利润低风险大。受居民收入水平限制，我市养老机构对有生活自理能力老人每月收费约700--1000元，失能老人每月收费900--1600元。养老机构中老人一旦意外受伤，即引发责任及经济纠纷，常常使养老服务机构“伤筋动骨”，不堪重负。市老年公寓一位入住老人夜晚起床入厕时意外摔伤，老人家属索赔9.3万元>，！<，相当于收取10位老人一年入住费用。目前，为规避风险，部分养老机构与老人或家属签订协议明确各自权利义务，或通过相关渠道购买商业保险，但由于法规缺失和意外伤害保险赔付标准低，一旦发生纠纷诉诸法律时，养老机构往往蒙受较大的心理压力和经济损失，长期面临“收得起，赔不起，伤不起”的后顾之忧。

党的十提出了“要统筹推进城乡社会保障体系建设”、“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略目标，十八届三中全会《决定》又明确提出了“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”重大举措。省委省政府明确要求“积极应对人口老龄化，加快养老服务体系建设”。市委市政府按照加快建设“________毗邻地区中心城市”的战略要求，把老年人事业纳入城乡一体化建设总体发展规划。加快社会养老服务体系建设，已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待的重大民生问题。随着我市经济快速稳步发展和综合实力的不断增强，城乡居民收入的持续增加，公共财政更多地投向民生领域，养老服务业快速发展已具备了坚实的社会经济基础。全面构建以居家养老服务为重点，机构养老、社区养老服务为补充的多元化养老服务体系。要突出重点，量力而行，以人民群众迫切需要为切入点，兴办养老事业。因此，我们建议：

1、制订发展规划。全市要按照“总体规划、分步实施、有序发展、健康运营

”的基本原则，加快制订《养老服务体系建设总体规划》。对今后较长时期社会养老服务体系建设的总体要求、功能定位、规划布局、目标任务、保障措施等方面作出明确规定。同时，加快编制《城市养老服务用地专项规划》，为养老机构预留土地，逐步构建服务体系框架。2、完善扶持政策。建立分散居住“三无”老人、失独老人、经济困难的高龄老人等特殊困难老年人的养老服务补贴制度，探索向社会购买服务等方式；鼓励有条件的地方积极探索建立经济困难失能半失能老年人护理补贴制度。对经民政部门许可、符合相关条件的非营利性社会办养老机构，建立建设补贴和运营补贴制度。对福利性非营利性养老机构，实行定性定向和划拔方式优先保障供地；对营利性养老机构，实行定性定向和有偿使用协议出让方式优先保障供地。对养老机构提供的养老服务免征营业税，对符合条件的非营利性老年机构按照规定免征企业所得税。养老机构自用房产、土地暂免征收房产税、城镇土地使用税。同时对投融资支持、用水用电按民用价格计收等方面给予养老机构建设运营的系列扶持政策。

1、加快新型养老产业建设步伐。__历史悠久、山川秀美，是我国重要的旅游胜地。有世界文化遗产、道教胜地__山，有南水北调核心水源区、亚洲第一大人工淡水湖__水库等8大类90多处旅游景点。凭借__仙山、__秀水、汽车名城三大品牌，我市养老服务业坚持走科学发展、转型发展之路，确定了候鸟式养老、生态养老、文化养老、旅游养老、行业养老等新型养老产业为发展目标。以北京市对口援建、南水北调__库区饮水思源行、__片区扶贫开发援助等活动为契机，兴建一批代表性、示范性、引领性新型养老项目。例如：__市计划招商引资10亿元，利用__师专老校区建设医养结合、高端候鸟式养老项目；__区利用生态__新区项目建设发展旅游养老、生态养老项目；__山旅游特区招商引资2.7亿元在__口村建设候鸟式养老基地；北京市海淀区对口援建__市__镇中心福利院项目即将启动。

2、加快平价老年公寓建设步伐。要利用国家对公办养老机构的建设资助项目资金建设一批公办保障型养老机构，有条件的地方可以把专门面向社会提供经营的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构，积极推行公建民营等方式，加快建设一批经济适用、收费低廉的养老机构，为社会中低收入、中低层次老年人、经济困难的失能半失能老人提供基本型有偿的供养、护理服务。政府为社会力量举办养老机构提供便捷服务，进一步降低资本金、场地、人员等方面的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，通过对民办非营利性养老服务机构土地优惠政策、税费减免、经费补贴、低息贷款等政策扶持，进一步降低民办老年公寓的建设成本、运营成本，从而降低老年公寓收费，实现老年公寓的良性发展。

3、加强城市社区养老设施建设。依托老年公寓、城市社会福利院、精神养护中心、光荣院、医院、国有企业、社区建设一批社区居家养老服务中心、老年人日间照料中心、社区养老院等服务设施，满足城市社区老年人养老服务需求。一是要落实机构编制，对每个已建居家养老服务中心的城市社区配备2名“以钱养事”人员编制。二是要保障运营经费，对每个已建居家养老服务中心的社区采取“以奖代补”方式一次性给予资金扶持，由市、县（市、区）两级财政分级负担。三是要是完善设施设备，按照老年人社区居家养老服务内容和标准要求，配备服务设施。四是要建立信息平台，建立居民信息台账及老年人养老服务需求信息台账，引入“__”、“__”或其他居家养老信息服务商，合作开发建立对接社区居民服务信息与各类市场主体、社会组织、社区志愿者等服务供给信息的居家养老综合服务信息系统，推动碎片化的零散养老需求与稳定可靠的市场养老服务供给相对接。五是要鼓励市场运营，择优甄选有实力、有经验、有信誉的家政服务企业、私人业主或其他市场主体运营社区居家养老服务中心，或交由社区老年协会、社区居家养老服务业协会负责打理运营。

4、加强农村养老服务同步发展。一是建设农村区域性养老服务中心。利用农村福利院提档升级工程，新建一批创新型、示范型农村中心福利院，以农村中心福利院为依托，开展社会养老服务，解决独居老年人、农村留守老人养老问题。二是建好农村老年人互助照料中心（站）。利用农村集体房产、废置学校，通过改扩建建设一批农村老年人互助照料中心（站）。对于每个已经建成的，给予一次性建设补贴和运营补贴。由村委会及村老年协会负责管理，组织老年人开展自娱自乐、互帮互助、以老助老等活动。

（三）改革创新，试点先行，分步推进养老服务事业发展。放开社会力量登记注册企业性质养老机构的政策限制；鼓励养老型社区、住宅小区开发，用多种经营弥补机构养老经营亏损，用开发养老住宅所得利润补助养老机构建设经费不足，实现养老产业良性互补;支持医院、企业、工厂兴办行业养老，推进__市第二老年公寓与市__医院合作医养融合型老年公寓建设、市中医院__分院建设社区养老院等项目快速建成；对社区居家养老服务中心长效运营机制建设实行以奖代补；探索建立政府购买服务，高龄、低收入的失能半失能护理补贴等制度建设；加快制定老年人意外事故保险政策。既要不断完善养老保险、医疗保险等政策制度，又要协调保险机构增设相应险种，合理确定利益关联方的权利义务和责任，降低社会办养老机构经营服务风险。研究制定《养老机构意外事故处理办法》，对养老机构意外事故处理作出明确规定，防治“赔闹”现象。