户籍新改革

2月23日，国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。这份于2011年2月26日印发的通知，时隔一年才与公众正式见面，就立即引发了社会对户籍改革的广泛关注。

城乡二元户籍之源

全国城市统一户口管理制度开始形成的标志是1951年7月16日公安部颁布实施的《城市户口管理暂行条例》。1953年，为了配合人口普查工作，农村也建立了简易的户口登记制度，并由民政部门负责。

伴随国民经济的恢复发展和国家开始大规模经济建设的需要，大批农民涌入城市谋生，给城市交通、住房、劳动就业和生活供应等各个方面带来日益严重的压力。国务院在上世纪50年代数次发文，要求各地劝阻和制止农民盲目进城，但收效甚微。

1956年民政部将农村户口的管理交给公安部门后，1958年1月9日，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布。由此，户籍制度正式建立。

历史地看，城乡二元户籍制度的形成有其深刻的政治、经济原因。北京理工大学教授胡星斗分析，当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”，只能通过“把农民固定在土地上，让他动弹不得，永远种粮食这种方式来实现资金积累”，从而演变为一场对农民的“掠夺”。

在这一背景下，户籍制度一诞生就带有浓重的命令经济色彩，并为之确立了一套完善的具体管理制度，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项内容。户籍制度这个条例以法律形式严格限制了人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙。在这一严格的户籍管理制度下，上世纪整个六七十年代，自然流动的人口几乎为零。

二元户籍城乡差异

在当时特定的历史背景下，这种城乡二元户籍模式无疑对迅速恢复战后经济、稳定城市秩序发挥了积极的作用。尤其是在3年困难时期，中国的20多种计划供应票证都是凭户口发放的，如果那时没有户籍体制来科学而合理地统筹安排，就很难保障这一特定时期中国人的基本生活。

然而，随着社会的发展，户口成了城乡差别化分配各种利益的最直接标签。在国家工业化初期阶段，城市人口享受到了从出生到死亡的各种国家财政补贴保障制度。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3至4万元。然而，占人口80%、只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这些保障无缘。

更重要的是，户籍背后承载的劳动就业、医疗保健制度，以及在接受教育、转业安置、子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜的体系，包含了社会生活的多个领域。在城市，一切公共设施包括幼儿园、图书馆、福利院、供水设施、供电设施、公共交通以及所有政府管理机构的建设经费和开支均由国家政府和全民单位负担；更有法律法规详细规定了国家机关、事业单位、国营企业工作人员的各项劳保待遇，包括改革开放后的“菜篮子”工程、住房补贴、工资补贴等，这些财富都是农民不可能得到的。

教育、医疗、养老等社会保障因为户籍的关系，使得城乡差异更加明显。农村校舍破旧、教室拥挤、图书鲜有、教具奇缺，至今仍是许多农村中小学的基本状况；进城民工在就业权利上仍然为法律规章所限制，上海、青岛、北京等城市均有“职业保留”法规，部分城市甚至规定，凡使用外地劳动力的单位每使用一人必须向政府缴纳一定的手续费。

城乡二元户籍制度在一定程度上还衍生出具有不同等级的社会身份。在整个社会，干部、工人、农民之间的阶级区分非常分明，只要看一下“农民工”“农民城”等这些具有中国特色的名词就不难证实这一点。据老一辈人介绍，1961年之后，要成为国营企业工人，农村户口就是首要障碍，因为国企招工首先就要看有没有城市户口。农村孩子一生下来就是农业户口，如果要想改变农业户口，只有通过上大学、参军、征地等方式来实现，但总体来说，实现的人数少、难度大。

城市户口再开放

根深蒂固的城乡二元户籍制度，直到改革开放后才逐渐有所松动。1984年，国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。随后，大量农民工涌向城市的打工热潮，推动了1993年开始的户籍制度思想的重大改变，当时政府在政策讨论中曾经提出过不再进行身份限制。1994年公安部的户籍制度改革文件草稿基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。然而，1994年以后的宏观环境变化阻挡了这一改革的进程。本来已经起草户籍制度改革的文件暂时搁置。

今次，国务院的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对户籍迁移实行了分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度不同，明确了什么条件的人可以进什么样的城。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口，这是比较容易的；在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口，中西部地区根据当地实际可适当放宽职业年限要求，这相对有一定难度；《通知》并未涉及到直辖市、副省级市和其他大城市，要想在这些地方落户就更加难了。

《通知》还要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不与户口挂钩。这对于城市的外来务工人员来说无疑是一大利好消息。

逐步稳妥推进改革

此番户籍改革向公众传递出了积极的信息。中国人民大学人口研究所所长、人口学系主任段成荣表示，放开地级市户籍值得肯定，政策设计又往高处迈进一步。外来务工人员进城，不单有地方住，有工作可以做，更重要的是可以分享城市发展带来的成果。他们理应在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面与当地居民享有同等权利。

北京大学社会学系教授陆杰华表示，摒除户籍藩篱、打破城乡二元结构，其根本要义是要推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化。但一般来讲，城市公共资源是按照原有的人口容量进行设置的。因此，此次出台的政策涉及诸多方面，它要求城市进行资源的重新分配。随着城市人口的不断增加，原有公共资源的承载能力是否能满足逐渐增长的需求是需要关注的问题。

如何推进改革，央视评论员杨禹评论说，要全面理解《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，就要抓住稳定、有序这两个关键词。各地应充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，特别是容纳就业、提供社会保障的能力，根据自身情况差异化制定细化方案。

公安部治安局有关负责人也表示，在通知下发后，各地方政府会在文件基础上制定相应的户籍政策。作为户籍管理部门，各地公安部门会根据地方政府最新政策进行逐步落实。

值得关注的是，外来务工人员的主要意愿基本是奔着大城市、特大城市去的，但通知并未对这类城市放宽。从这个角度来讲，户籍制度改革是还有很大的进步空间。因此，随着改革的不断推进、城镇化进程的提速，此次未触及的直辖市以及副省级市，可以在居住证的框架下寻找一些新的突破口。

（本刊综合）