提高江西财税“两个比重”的税收思考

摘要：“十五”时期江西省财政收入占GDP的比重和税收收入占财政收入的比重不仅低于全国平均水平，也低于中部六省平均水平。江西财税“两个比重”偏低，既有产业结构、税源结构、经济效益欠佳等经济原因，也有税收优惠政策及税款抵扣政策等税制原因，还有税收管理方面的原因。应当从理顺管理职责、加强户籍管理、实施分类管理、严格申报审核、强化税收分析、加强纳税评估、规范税收检查、健全税源控管措施等方面入手加强税收管理，扩大税收规模，进而提高江西财税“两个比重”。

关 键 词：财政规模；税收规模；税收管理

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)02-0029-05

一、现实问题：江西财税“两个比重”明显偏低

“十五”期间，江西国税收入实现了税收总额、增收额的大幅度攀升，累计组织国税收入718.78亿元，年均增收22.66亿元，年均递增17.4%，高于GDP年均增幅2.1个百分点，国税收入与GDP增长弹性系数达1.137。其中：纳入全省财政总收入的国税收入为694.31亿元，年均递增17.8%，占同期全省财政总收入的46.6%。但是，财政收入占GDP的比重和税收收入占财政收入的比重(以下简称“两个比重”)偏低的问题却始终困扰着江西财税工作。

(一)财政总收入占GDP比重偏低①

上表数据表明：

1. 全国财政总收入占GDP比重逐年上升。2005年比重已达18.31%，比2000年上升6.28个百分点，增长幅度为52.2%。“十五”时期合计比重达15.27%。

2. 中部六省合计财政总收入占GDP比重较之全国水平存在明显差距。“十五”时期合计比重为10.75%，较全国低4.52个百分点。但其比重呈逐年上升趋势，2005年比重已达11.62%，比2000年上升2.34个百分点，增长幅度为25.2%。

3. 江西省财政总收入占GDP比重情况。一是比重逐年上升，但上升幅度缓慢。2005年比重达10.54%，比2000年上升1.39个百分点，增长幅度为15.2%，增长速度较之中部六省低10个百分点，较全国增速低37个百分点。二是江西省比重明显低于全国水平。“十五”时期各年度江西省比重依次低于全国3.29、4.16、4.18、4.96和7.77个百分点，差距逐年拉大。“十五”时期合计比重江西省低于全国6.28个百分点，江西省比重仅为全国水平的66.5%。三是江西省比重低于中部六省平均水平。“十五”时期各年度江西省比重依次低于中部六省平均水平0.11、0.60、0.24、0.69和1.08个百分点，差距逐年拉大。“十五”时期合计比重江西省低于中部六省平均水平0.6个百分点，江西省比重为中部六省比重平均水平的94.4%。四是江西省比重在中部六省排位较后。“十五”时期合计比重江西省仅高于河南省1.01个百分点，而分别低于山西、安徽、湖北和湖南省4.85、0.76、0.65和0.64百分点。

(二)税收收入占财政总收入比重偏低

1. 江西省税收收入占财政总收入比重偏低。一是大大低于全国平均水平。“十五”时期各年度江西省比重依次低于全国10.51、12.32、11.35、10.52和12.93个百分点，差距呈拉大趋势。“十五”时期合计比重江西省低于全国11.65个百分点，江西省比重仅为全国水平的86.8%。二是江西省比重低于中部六省平均水平。“十五”时期各年度江西省比重依次低于中部六省平均水平3.96、4.78、4.54、3.97和5.79个百分点，差距呈拉大趋势。“十五”时期合计比重江西省低于中部六省平均水平4.72个百分点，江西省比重为中部六省平均水平的94.2%。“十五”时期各年度江西省比重在中部六省中均排名末位，“十五”时期合计比重江西省分别低于山西、安徽、河南、湖北和湖南省11.16、4.16、4.34、6.24和1.42个百分点。

2. 江西省国税收入占财政总收入比重偏低。一是明显低于全国平均水平。“十五”时期合计比重江西省低于全国7.83个百分点，江西省比重仅为全国水平的85.45%。二是江西省比重明显低于中部六省平均水平。“十五”时期各年度江西省比重依次低于中部六省平均水平6.85、6.17、6.59、8.09和9.34百分点，差距呈拉大趋势。“十五”时期合计比重江西省低于中部六省平均水平7.7个百分点，江西省比重为中部六省平均水平的85.7%。“十五”时期各年度江西省比重在中部六省中均排名末位，“十五”时期合计比重江西省分别低于山西、安徽、河南、湖北和湖南省15.26、6.5、5.61、10.02和7.08个百分点。

二、成因分析：多方面因素导致税收收入规模偏小

(一)经济因素

1. 二、三产业增加值占国内生产总值的比重偏低。在国内生产总值中，一产所提供的税收收入甚少，因而不是税收收入的直接税源；二产、三产与税收收入紧密相关，是税收收入的直接税源。二、三产业增加值占国内生产总值的比重状况，直接影响税收收入的多少。

“十五”时期江西省二、三产业增加值占国内生产总值的比重

“十五”时期江西省二、三产业增加值占国内生产总值的比重由76.74%逐年提高到82.07%，上升趋势明显，幅度较大；同一时期这一比重与全国和中部平均水平的差距也分别由9.11、3.85个百分点缩小到5.33、1.26个百分点，说明江西省以工业化为主战略对经济运行产生了重大而深远的影响。但是，“十五”时期各年度江西省二、三产业增加值占国内生产总值的比重仍然明显低于全国，较中部六省平均水平也存在一定差距，导致江西省直接税源规模相对较小。

2. 工业增加值占二、三产业增加值总额的比重偏低。按现行税制，流转税是税收收入的主体部分。“十五”时期江西省流转税收入占全省税收收入总额的71.42%，而“两税”收入又是流转税收入的主体部分。由于“两税”收入主要来自工业，工业税负明显高于商业税负。工业增值税与工业增加值是直接的税源对应关系，消费税虽然既有从量征收也有从价征收，但与工业增加值也是紧密关联，因此可以将工业增加值视为工业“两税”的主要直接税源。然而，与全国和中部六省平均水平比较，江西省工业增加值占二、三产业增加值总额的比重偏低。

“十五”时期江西省工业增加值占二、三产业增加值总额比重

上表数据表明：直接税源工业增加值占二、三产业增加值总额的比重，“十五”时期各年度江西省分别低于全国10.16、8.88、7.86、6.11和4.35个百分点，“十五”合计比重江西省低于全国6.91个百分点。与中部六省平均水平比较，江西省差距明显，“十五”合计比重江西省低于中部六省平均比重7.75个百分点。

3. 重点税源产品税收规模小。江西省工业增值税主导行业生产规模偏小，税源有限，与中部地区兄弟省差距较大。如2005年江西省卷烟“两税”收入26.02亿元，分别为湖南、河南、安徽、湖北省的19.01%、44.75%、45.55% 、48.35%。2005年江西省电力增值税收入16.65亿元，分别为山西、安徽、河南、湖北和湖南省的39.68%、62.43%、34.61%、43.44%和55.54%。重点税源产品税收规模小是江西省财税“两个比重” 偏低的又一重要原因。

4. 经济效益因素的影响。江西省经济效益较之全国水平存在一定差距。以2003年为例，江西省营业盈余占当年生产总值的比重是11.4%，而中部六省平均水平为14.8%，全国平均水平达20.3%，江西省较全国平均水平低8.9个百分点，较中部六省平均水平低3.4个百分点。经济效益状况如何，对税收收入影响很大。一是直接影响企业所得税收入(含内、外资企业所得税，下同)。“十五”时期，全国企业所得税收入占税收收入总额的比重为16.35%，而江西省企业所得税收入占税收收入总额的比重为12.49%，比全国低3.86个百分点。二是直接影响企业的税收支付能力。在税收执法较为规范的环境下，盈利企业有能力支付而且必须及时支付税收；而亏损企业、隐性亏损企业，特别是严重亏损企业往往是无力及时支付或不能及时全部支付税收，形成欠税，以致应缴税金不能成为现实的税收收入。呆账欠税和陈欠税款的欠税主体大多是经济效益不佳、严重亏损企业。

5. 部分大型招商引资企业转移经济效益的影响。部分大型招商引资企业通过关联交易和转让定价转移经济效益，导致增值税、所得税税款在外省实现，GDP统计在江西省内，这一定程度上对江西省财税“两个比重”提高带来不利影响。

6. 经济统计口径不一致的影响。在财政收入占GDP比重、税收收入占GDP比重的计算公式中，GDP是分母，而工业增加值是GDP的重要组成部分。2005年江西省4030户规模以上工业企业向国税机关申报的增值税计税依据(销项减进项的余额)总额为488.48亿元，而统计部门统计的其工业增加值汇总数远高于这一数据。

(二)税制因素

1. 税收减免优惠政策影响。江西省税收规模偏小，但税收减免规模相对较大，税收减免对宏观税负的影响明显。2005年，全省国税系统减免税收26.62亿元，比上年增加8.88亿元，增长50%。减免税大幅增长势必负面影响宏观税负。

2. 废旧物资优惠政策影响。废旧物资回收经营单位销售废旧物资免征增值税，而废旧物资加工使用单位却可以凭废旧物资发票抵扣10%的进项税额，一些不法分子可能利用虚开发票等手段骗取国家税收。2005年江西省废旧物资发票进项税额比2004年增长75%，废旧物资发票进项税额远远高于其它抵扣凭证的增长水平。

3. 农产品抵扣制度影响。纳税人购进农产品按收购金额13%计算抵扣进项税额，销售时却按不含税收入13%计算销项税额，使农产品收购企业长期存在销项、进项倒挂现象。2005年江西省农产品收购凭证进项税额增长65%，远高于同期增值税专用发票进项税额31%的增长幅度，农产品抵扣可能存在一定的水分。

(三)税收管理因素

1. 对税源管理重视不够。近几年来，江西省国税系统组织收入形势较好，税收任务的压力相应有所减缓，少数单位对税源管理工作有所放松。同时，税收信息化建设的发展使部分国税人员对信息化系统存在依赖性，忽视了人的主观能动性，放松了税源管理的基础性工作。

2. 户籍不够清晰。国税登记户数少于工商登记户数，出入较大。排除统计口径、管辖范围的差异外，基层国税机关仍存在户籍不够清晰的问题。从省局数据通报情况看，逾期登记率平均在12%左右，一些纳税户开业后长期不办证，假停业、假失踪等现象也时有发生，在一定程度上造成税收流失。

3. 职能不够明确。部分国税机关职能部门的工作重心还没有转移到税源管理上来，没有充分利用政策管理、数据分析掌握的税源管理线索来指导基层税源管理工作。同时，内部各职能部门及征、管、查各业务环节间信息共享和工作衔接方面仍需加强。

4. 机制不够顺畅。主要是税收分析、纳税评估还没有建立起科学的方法体系和协作机制。一方面，分析评估的基础数据主要来自纳税人报送，与纳税人实际经营情况可能不尽一致。另一方面，分析评估的方法主要是简单的指标计算与对比，信息掌握也不充分，纳税评估的质量有待提高。

5. 监控不够有力。在实际工作中，由于体制、机制以及外部干预、干部责任心等诸多因素的影响，对纳税人的税源监控仍存在漏洞，税源管理风险依然存在。

6. 治税环境不够和谐。个别地方对引资企业税收优惠过头承诺、过分保护，给税收政策执行带来了一些阻力，税收管理存在潜在风险。

三、对策建议：通过加强税收管理扩大税收规模

由于江西省税收收入规模偏小，非税收入占财政总收入的比重上升，税收收入占财政总收入的比重相应偏低，也相应导致财政总收入规模偏小和财政总收入占GDP比重偏低。解决好江西省财税“两个比重偏低”问题，必须着力解决江西省税收收入规模偏小的问题。

近几年来，随着江西经济发展步入“快车道”，经济结构得到进一步调整优化，经济增长方式也正在逐步转变，经济因素对“两个比重”偏低的影响将逐步弱化。同时，国家正在酝酿新一轮的税制改革，随着相关措施的出台和落实，导致“两个比重”偏低的税制因素也将逐步得到缓解。在这种形势下，推进税收管理科学化、精细化，通过强化税源管理来提高 “两个比重”的重要性和紧迫性日益凸显。具体可考虑从以下方面入手提升税收管理水平。

1. 理顺管理职责。加强税源管理各职能部门的协调配合，征管部门负责税源的综合管理，税政管理部门负责具体税种税源管理，税源管理部门负责具体纳税人税源管理，计统部门负责税收会统核算、税源预测和税收经济分析等工作，信息中心负责税源管理数据信息的集中处理和定期，稽查部门负责涉嫌偷骗税案源查处。落实税收管理员制度，充实税源管理人员，综合考虑税源数量、税源结构、税源地域分布、税源发展趋势、基层税务人员的数量和素质因素，优化整合税收管理员队伍，做到税源管理员数量与税源规模相匹配、税源管理员素质与税源管理难度相匹配。

2.加强户籍管理。严格税务登记，每三年组织一次漏征漏管清理；建立与技术监督、工商登记信息交换渠道，按季交换登记信息；加强与民政、编委等部门协调，做好事业单位、社会团体等非企业单位的税务登记工作。加强认定管理，逐步扩大增值税一般纳税人认定面，达到认定标准的，均认定为增值税一般纳税人；对不主动申请办理认定手续的，视同增值税一般纳税人进行管理。从严审批增值税减免退税资格认定，严格程序和权限；加强享受所得税优惠的资格认定管理，严格审核享受优惠政策的条件；加强出口退税资格认定，对有疑问的到出口企业经营场所进行实地核查。加强停复业和非正常户管理，按月公示停复业登记和非正常户认定情况。

3. 实施分类管理。一是重点税源企业管理。全面掌握税源情况、深入开展税收经济分析评估、主动提供优质服务，逐步实现税务机关与企业生产经营、财务核算信息的互联，提高管理的科技含量。对规模以上工业企业实行重点管理，按季重点比对纳税人向税务机关申报的销售收入、计税依据与向企业主管部门、统计、银行等单位报送的销售收入、工业增加值之间的差异。二是特殊行业企业管理。对享受减免退税行业，特别是废旧物资回收经营单位、资源综合利用企业等，根据工商注册信息、实际生产能力和生产要素分析测定销售收入、增加值和利润水平以及税负情况。完善重点应税消费品的税基控管，规范白酒、卷烟、汽车等行业消费税计税依据和适用税率的核定管理，测算应税消费品的最低计税价格，防止纳税人通过关联交易降低消费税负。加强房地产行业所得税管理，注重收集、掌握房地产企业的土地投资、建筑面积、项目成本、销售收入等信息，加强税源跟踪和评估，实行按率预征、汇算清缴、多退少补的企业所得税征收方法。强化非居民所得税管理，监控重点行业、重点企业、重点项目，防止非居民所得税流失。三是个体工商户核定管理。推广“双定户”营业额测算系统，完善“公开定税依据、公开定税税额、公开调整定额，统一定税程序、统一税负标准”制度，提高定额核定的科学性、公正性和准确性。加大对增值税临界起征点个体业户的日常巡查力度，实施动态控管。

4. 严格申报审核。一是加强增值税专用发票认证报税管理。报税环节对企业专用发票使用情况进行“三审”，即由户管员初审、发票发售人员复审和报税人员终审；对传入报税系统的数据进行“三核”，即核对报税系统报税户数、企业发行系统户数、发票发售户数三者之间是否相符，核对报税软盘与IC卡是否相符，核对IC卡和软盘电子数据与已开发票的存根联及未开具的空白发票是否相符。二是继续做好增值税一般纳税人纳税申报“一窗式”管理工作。落实“一窗一人一机”要求，拓宽票表比对内容，将纳税申报主、附表的关联项目纳入比对的范围，加强销售收入或计税收入与销项税额的分析比对。三是强化异常票审核检查。严格审核，对比对异常的发票进行查处；加强抵扣凭证审核检查，认真审核报表数字逻辑关系，严格上报路径、时间，及时准确上报审核检查情况。四是加强所得税申报审核。密切关注会计制度与税法差异的相关费用税前扣除的纳税调整，建立登记台账，严密控制少计、不计收入，多列、虚列成本费用。

5. 强化税收分析。一是提高数据采集质量。严把数据采集质量关，逐步实现税收数据的电子化采集。加大对系统基础数据和会统核算数据质量的检测、通报、整改工作力度，将数据准确率和及时修改率纳入征管质量考核范围。二是加强税负分析。建立税负按季分析制度，重点分析本地区总体宏观税负、税收弹性水平、税种税负、行业税负等，查找税源管理中存在的问题和薄弱环节。三是建立税负预警制度。开展宏观税负预警，以GDP税负率、工业增加值增值税税负率、社会消费品零售总额增值税税负率等平均值为标准，评估总体税源管理水平。开展重点行业税负预警，分析行业税负水平及税负离散度，查找税负偏低的企业，引导纳税人自查或开展行业整治。开展风险预警，对税负持续偏低、连续零负申报、销售收入或进项抵扣异常变化、出口异常增长等纳税人进行税源管理风险预警。四是完善数据制度。数据质量、征管质量和税源分析报告实行省、市两级办法，各职能部门根据的数据，认真核对、分析管理中存在的问题，落实整改和反馈。

6. 加强纳税评估。完善纳税评估软件，按季测算评估软件指标峰值、确定重点行业评估指标的峰值区间。收集第三方经济信息，从统计、工商、地税等部门收集纳税人土地、投资规模、经营(出口)及信贷情况、重点产品产量等信息；利用纳税辅导、户籍巡查等日常管理工作，了解企业生产经营以及与生产经营密切关联的生产要素情况；从纳税人同行业企业了解税负、物耗、能耗等指标水平，从长期为纳税人提供原料、主体包装、主要能源、运输工具的单位了解业务往来情况及市场信息。加强各税种评估，增值税评估重点是加强对连续发生低税负申报、零负申报、税负畸高、“四小票”抵扣金额较大、各类享受增值税优惠政策、成品油零售以及出租、出借柜台经营的商贸企业等纳税人的评估；消费税评估的重点是加强与增值税税基的评估比对分析；涉外企业所得税纳税评估与汇算清缴、审核评税相结合。积极试行由省、市国税机关税政、稽查等部门联合组织对跨地区大型企业纳税评估以及涉及关联企业转让定价的反避税调查。建立以纳税评估面、涉嫌偷骗税案源移送率、稽查及时反馈率为主要指标的纳税评估质量考核体系；建立评估个案复核制度，重点复核检查结果与评估分析结果、税收分析结果存在显著差距的评估个案。

7. 规范税收检查。一是规范日常检查。税源管理部门组织对纳税人开展日常检查工作，主要采取纳税评估实地核查的方式。如纳税人申请办理涉税审批事项涉及下户核查的，由税源管理部门组织进行。二是规范税收专项检查。由稽查部门牵头统一组织，重点是对个别整体税负偏低、案件线索指向较为集中的地区或行业，集中力量开展专项整治。三是加强涉税案件查处。积极推行分级分类稽查办法，规范省、市、县三级稽查部门职责范围，建立各司其职、密切配合、上下贯通的案件查办工作机制。四是建立税收经济分析、纳税评估、税源监控和税务稽查的互动机制。通过税收经济分析，发现税源管理中存在的普遍性、区域性和行业性问题，指导有针对性地开展纳税评估；通过纳税评估查找纳税异常的纳税人的具体原因，涉嫌偷骗税案源及时移送稽查部门专案检查；税务稽查结果及时反馈、指导修正分析评估指标以及完善管理措施，形成以税收经济分析指导纳税评估和税务稽查、纳税评估为税务稽查提供案源、税务稽查验证纳税评估实效、纳税评估和税务稽查解决税收经济分析发现的问题的工作机制。

8. 健全税源控管措施。一是完善征管质量考核。全面推行税收执法管理信息系统，量化基层执法人员考核，全过程监控税收执法行为。二(下转第42页)(上接第33页)是加强发票管理，推行增值税纳税人“一机多票”，逐步在个体工商户中推行定额发票。三是积极推广税控装置。对税负长期偏低且达到一定规模的商业企业大力推广税控收款机；将税控信息与纳税评估结合起来，利用税控装置记录数据评估并计核应征税额。四是推进社会综合治税。加强与技术监督、工商、财政、地税、海关、银行以及司法等部门配合；积极扶持税务等社会中介机构发展，大力推进社会综合治税工作。

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注释：

① 本文及其表格中的GDP及其一产、二产、三产数据均摘自《中国统计年鉴》和《江西省统计年鉴》。为与税收收入的现价口径保持一致，本文及其表格中的GDP及其一产、二产、三产增长百分比均以现价计算。鉴于各省财政总收入口径不一致的实际情况，为保持数据口径的一致性和可比性，本文中的财政总收入系指税收收入总额(国、地税税收收入合计数，但不含海关代征税收、车购税和证券交易印花税)与农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税、契税、国有企业经营收益、国有企业计划亏损、行政性收费收入、罚没收入、土地和海域有偿使用收入、专项收入、其他财政预算收入的合计数，与政府统计部门编制的统计年鉴所公布的财政总收入数据口径有所不同。

责任编校：谭安华