对我国支付体系管理改革的思考

摘要：本文以我国支付体系管理体制为切入点，通过对其弊端及形成原因的分析，阐述了加大我国支付体系管理体制改革的必要性和重要意义，并结合工作实际，针对当前支付体系管理中存在的主要问题，提出了落实科学发展观，改革支付体系管理框架，促进支付体系又好又快发展的相关政策建议。

关键词：支付体系管理；改革

中图分类号：F830.46

文献标识码：A

文章编号：1006-1428(2009)05-0078-03

一、中国支付体系发展现状

支付体系是一个国家最重要的金融基础设施之一。维护并促进支付体系的安全和效率是人民银行的重要职责，《中国人民银行法》确立了人民银行作为支付结算体系的组织者、管理者、监督者的法律地位。人民银行支付结算部门依法认真履行职责，推动我国金融基础设施建设取得重大进展。目前，中国支付体系已经进入了全面、高速发展的阶段。

我国支付体系建设虽然取得了巨大的成绩，但与社会经济发展的现实需要以及支付领域的国际标准相比，尚存在着一定差距，而且发展还不均衡。主要表现在：(1)支付体系本身各个要素、特别是大额支付与零售支付之间发展不均衡。我国大额支付系统设计先进、功能完善，接近或达到国际先进水平，但零售支付领域发展相对滞后，非现金支付工具使用率较低，电子化程度较差。(2)城市支付服务与农村支付服务之间不均衡。我国支付服务水平城乡差异较大，城市基本形成了比较完善的支付服务网络，但是农村地区支付基础设施薄弱，支付服务水平较为落后。(3)支付体系内在发展与外部环境改善之间不均衡。在支付体系建设迅猛发展之际，与支付体系发展密切相关的外部环境，包括法律环境、社会信用环境发展明显滞后。这些失衡状态的存在，在一定程度上影响了支付体系作为国家重要金融基础设施所应发挥的功能，影响了人民银行在支付结算领域职责的履行。而且也不利于和谐社会的建设。这些差距的形成，固然有中国社会主义市场经济起步较晚等客观原因，但很大程度上源于我国支付体系管理方面的体制性弊端。

二、中国支付体系管理体制存在的主要弊端

目前，我国支付体系建设正面临全新的经济金融环境。由于金融全球化的迅速发展，金融市场化进程加快，金融与技术相融合的趋势日益增强，支付体系正在经历巨大的变化，尤其是基于电子信息网络的新兴支付技术、支付系统、支付工具蓬勃兴起，支付市场日益多元化，新型支付服务组织不断涌现，境内外支付服务网络的联系更加密切。这样一种新形势更加凸显我国支付体系管理体制的弊端，主要表现在：(1)中央银行对与国家支付体系有关的基本因素的广泛性了解不够，导致其支付政策产生偏差。(2)对新兴支付需求以及现行系统能否满足这些需求的信息有限。(3)由于缺乏协商平台，难以从相关机构特别是私营机构获得强有力的对改革的支持和承诺。(4)在实施改革措施时，中央银行与具体执行机构缺乏互动和交流，导致政策执行不力或走样。(5)中央银行缺乏民间喉舌传递金融教育信息，导致公众支付知识欠缺，对支付政策不够理解，在涉及支付风险的问题上，影响了对自身利益的维护。

上述弊端由来已久，原因主要在于：

1、缺乏中国支付体系发展规划。

我国在发展支付事业的过程中，由于缺乏支付体系发展规划，难以对支付体系发展进行通盘考虑、统筹兼顾，造成支付体系发展具有一定的不均衡性，支付系统、证券交易系统、外汇交易系统的建设相对隔离，资源未能得到有效整合，而且对新兴的支付工具、支付方式、支付组织的研究相对滞后。如果说在支付体系发展初期，这种应急式的发展方式尚起一定作用的话，那么在支付体系发展初具规模、系统建设基本完成的情况下，缺乏系统的、前瞻性的发展纲领则无疑会损害我国支付体系的未来发展。

2、缺乏有效的监管手段。

随着支付体系复杂性、多样性以及通过支付系统进行转账的支付金额和支付量的日益增长，支付体系监管的重要性也在不断加强。但是，由于监管手段匮乏，人民银行对支付体系的监管相对薄弱。特别在对重要支付系统参与者的系统准入以及风险管理方面，没有相应的一整套考评与监督手段。对于存在违反支付清算纪律、风险处置不及时等问题的参与者，因惩戒措施不到位，造成重要支付系统存在一定的流动性风险以及信用风险。另外。近几年蓬勃发展的非银行支付服务组织也游离于人民银行监管之外。这类组织在提供方便、快捷支付服务的同时，也吸收并沉淀了大量资金，风险日益明显。支付体系监管的滞后已经影响了中央银行关于支付结算服务安全与效率并重的监管目标。

3、支付体系管理业已形成分散化格局。

中国金融业的分业经营造成了我国金融监管包括支付体系管理过于分散。银监会、证监会、保监会分别监管银行业金融机构、证券业金融机构和保险业金融机构，人民银行作为中央银行，虽不负责对具体金融机构的监管，但对维护金融机构所提供的支付结算服务的安全性和效率性负有全面职责，并负责金融机构间的最终结算。由于支付体系的发展是一个复杂的牵涉各方利益的过程，需要中央银行、相关监管部门、金融机构和其他利益相关者的共同努力，现阶段这种监管隔离的状态在一定程度上影响了中国支付体系的协调发展。

4、沿袭依靠行政手段的传统管理方法。

长期以来，人民银行在组织、协调和管理我国支付结算领域时，往往习惯于依靠行政手段，试图把所有系统的管理都“收入囊中”。这很大程度上是出于历史的原因和延续习惯的做法，但支付行业自律组织以及支付服务专营组织的缺失也是一个重要因素。对于大额支付系统这类关系国家资金动脉的重要支付系统，由人民银行直接运营和管理符合国际清算银行《重要支付系统核心原则》的要求，但是在零售支付领域，对于与公众居家生活密切相关的零售支付系统、零售支付工具等，中央银行因其触角难以覆盖到零售业务，且这类支付一般不会形成系统性风险，人民银行的直接干预容易阻碍创新，且难以切合客户需求。

三、我国支付体系管理改革的若干建议

支付体系的改革和发展是一个渐进的过程，需要拓宽视野、统筹规划、稳步推进。在立足国情的基础上，借鉴国际上先进经验和良好实务，建立现实国情和国际惯例相结合、政府推动和民间力量相结合、规范管理和市场竞争相结合的支付体系管理体制，应该成为人民银行支付体系管理改革的方向。人民银行只有建立一套科学合理的支付体系管理体制，才能从根本上解决我国支付体系发展中存在的深层次问题，最终实现我国支付体系又好又快的发展。

1、尽快制定《中国支付体系发展规划》。

2008年国务院通过的人民银行新“三定”方案中明确规定，人民银行负责“制定全国支付体系发展规划”，统筹协调全国的支付体系建设。作为中国支付体系发展的纲领性文件，《中国支付体系发展规划》应在征询金融机构与社会公众对我国支付体系发展意见

的基础上，对我国支付体系所涵盖的一整套支付工具、支付清算网络、相关制度、办法和机构的近、中、长期发展进行谋篇布局。确定我国支付创新与变革的战略框架，保证国家支付体系全面、协调、可持续发展。

2、建立中央银行支付体系监管框架。

支付体系监管有狭义和广义之分。狭义的支付体系监管只涉及指定的重要系统的监管，即重要支付系统监管：广义的支付体系监管涉及一国整个支付结算基础设施的监管。监管范围包括：大额支付系统、零售支付系统、证券结算系统、支付工具和支付清算组织。人民银行应立足于广义的支付体系监管，尽快建立全面的支付体系监管框架，将支付结算系统、支付结算工具以及支付清算组织纳入监管范围，特别要对目前监管的真空地带――非金融机构支付清算服务组织进行规范管理。

据悉，人民银行正在会商银监会等有关部委，争取尽快出台《支付清算组织管理办法》。在《办法》出台之前，人民银行可对现有参与提供支付清算服务的非金融机构进行登记备案，有序引导这类机构规范经营，管理重点要放在风险防范、内控制度、收费标准、沉淀资金存管等方面。对涉及损害消费者权益、涉及信用卡违规套现等违法活动的支付清算组织，要商请有关部门进行查处。

3、成立中国支付体系发展委员会，全面协调监管当局、金融机构等利益相关者在支付领域的合作。

考虑到我国国情和支付体系的发展现状，建议由人民银行牵头成立中国支付体系发展委员会，联合有关各方，形成合力，将支付体系发展提升到一个新的高度。委员会应是一个咨询议事机构，由来自人民银行、监管机构、金融机构与其他相关部门如财政部、消费者保护协会等人员共同组成。委员会的职能一般包括：讨论中国支付体系的发展趋势、面临问题和改革措施。制订国家支付体系发展规划；探讨支付领域内的现行做法与法律、法规的相互关系，以及法律法规对支付体系改革的影响，推动增强法律透明度和确定性；协调金融机构监管政策与支付体系监管政策，影响并促进中国支付体系发展；协调人民银行处理境内以及跨境支付结算系统有关问题时的工作。通过委员会的良好运作，可以增强各部门监管政策的一致性以及影响支付体系的金融政策的效力，减少政策摩擦与效益损耗，使人民银行准确把握支付行业整体的发展状况与需求，使支付体系的改革和发展服务于全社会，支付政策不致出现偏差，满足各阶层社会公众的支付结算需求。

4、尽快成立中国支付行业协会，构建新的交流平台和支付政策传导通道。

建议尽快成立中国支付行业协会，吸收中央银行、商业银行、非银行支付服务组织、SWIFT、CLS等国际组织作为成员，构建一个中央银行与支付服务组织和用户之间互动交流的平台和通道，以有效传导中央银行支付政策以及终端用户的支付需求，缓解中央银行“孤军作战”的困难。这样，人民银行可以借助协会这一平台，将自己的政策意图传输给支付行业内的相关机构和用户，得到对方的支持和配合，使政策得以贯彻执行。同时，中国人民银行可以通过这一固定渠道听取多方声音，全面了解客户需求，提出最具针对性和切合实际的解决方案。协会作为支付结算领域内官员、学者、从业人员的经验交流平台，可以发挥应有的作用，补充和完善中央银行支付结算政策体系。

5、运用合适的传导机制。强化现有行业自律组织的作用。

目前，在我国支付行业协会缺失的情况下，建议强化中国银行业协会的作用。特别是在零售支付领域，当新的零售支付工具可能引起一些争议，而且法律法规滞后于新型支付工具的改革和发展时。尤其需要银行业协会主动发挥作用，平衡各方面利益，疏导消费者的意见。

充分发挥银行业协会的作用，不仅能够明确商业银行在提供支付服务方面的主体地位，也契合了人民银行发展支付事业的需要。

6、调整支付体系管理定位，明确各方管理职责。

近年来随着我国支付事业的飞速发展，人民银行面临的挑战和压力也越来越大，由人民银行直接管理所有支付系统，难免出现一些疏漏和空白。建议按国际标准，全面评估人民银行运营的各个支付系统，重新界定管理功能，调整管理定位。人民银行除直接运营和管理大额支付系统等重要支付系统外，其他非重要的零售支付系统待条件成熟后，可交由专门的支付服务机构运营和管理。人民银行将部分系统的管理职能转移给专业机构，一方面可以集中精力进行中国支付体系评估和监管，促成支付体系各个要素的改进和完善，使国家支付体系安全高效运行。另一方面，也可以充分发挥专业机构的专业特长和竞争优势，贴近客户需求。在产品应用和创新方面更好地满足客户需要。