中美法警体制比较研究

摘要：随着人民法院司法改革的深入，建立符合新时期司法安全保障需要的司法警察体制，已成为实现我国警察法治的重要内容。通过中美法警体制的比较研究，考察美国联邦法警在体制建构上的一些成功经验，并结合我国实际加以借鉴，可以发现在司法警察立法、组织领导体制、警务保障、用警机制等方面均有改革与完善的空间。

关键词：中国；美国；法院；警察

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）33-0085-02

引言

人民法院司法警察体制是独立于我国公安机关等警察机关的一种隶属于司法审判机关的特有警察体制。对人民法院司法警察现行体制进行改革，不仅是我国法院司法改革的重要内容，也是实现我国法院司法“公正与效率”的前提保证。随着市场经济的发展，人们的法律意识不断提高，更多的矛盾纠纷以案件形式集中到法院以期得到裁决，法院案件受理数量连年攀升，这种形势对人民法院审判安全保障能力提出了挑战，司法警察作为人民法院安保主导力量的地位日益突显。然而，现行司法警察体制却阻碍了其效能的发挥，影响了人民法院司法裁判工作有序高效运行。

随着《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（以下均简称为《第三个五年改革纲要》）将司法警察体制列为改革对象，其长期存在的体制问题也有望得到解决。目前我国学者对人民法院司法警察体制相关研究还相当粗浅、匮乏，为人民法院司法警察体制改革寻找一个成功的参照范式便显得尤为必要，通过中外法警体制的比较研究，可以为我国科学建构司法警察体制提供必要的借鉴。

一、中美法警体制比较

通过对中西方警务改革的比较研究，我们发现有许多惊人的相似之处。中国有综合治理，西方有社区警务；中国有街道治保会，西方有邻里守望制度……所有这些，都足以反映出东西方的警学研究存在着相同的基础和发展趋向，体现出的更多的是对同一目标诉求过程中的殊途同归[1]。在中美法院安保体制中同样存在这样的基础与发展趋向。美国的法院系统与我国不同，实行“双轨制”，共有52个相互独立的法院系统，包括联邦法院系统、首都哥伦比亚特区法院系统和50个州的法院系统。在美国，只有联邦法院的管辖范围涉及整个美国领土，不过联邦法院也是根据分区管辖划分的。联邦法院管辖的案件一般要比州法院管辖的案件更严重、更复杂，也更令人瞩目[2]。在世界范围内，美国联邦法院系统安全保障体制是非常完善的，负责安保任务最主要的警察机构是美国联邦法警局，在其体制上有许多值得我们借鉴的地方。

美国联邦法警局是在美国国会1789年的司法决议案中授权成立的，同时美国最高法院也因此法案而建立[3]。联邦法警局隶属于美国司法部，截至2009年底，该局拥有雇员4 942人，其中3 320名联邦法警分别在全美94个司法管辖区的94个办事处、218个警务办公室和3个国外办事机构进行各种执法活动，另外还有1 503名行政人员和拘留执法官[4]。本文拟从立法体制、管理体制、警务保障及用警机制等四个方面将我国人民法院司法警察体制与之进行比较。

（一）立法体制比较

在警察立法方面，美国联邦法警局组织机构与职责主要是根据美国联邦法典（United States Code）第28篇《司法机关和司法程序》第二部分《司法部》第37章《联邦法警局》的规定。联邦法警的职权也分别有相应的正式立法予以确定，如刑事立法等等，联邦法警的职权主要有：保护联邦法院建筑物及安全；运送押解囚犯、搜查囚犯；缉捕联邦逃犯；看管囚犯；保护联邦法官和法庭审判安全；保护证人；没收和管理犯罪财产等。而我国人民法院司法警察在立法上缺失内容较多，《人民警察法》只规定了人民法院司法警察是我国人民警察警种之一，但并没有规定其职权，《人民法院组织法》也仅在最后一条最后一款规定各级人民法院设司法警察若干人。目前，人民法院司法警察执法的最主要依据是最高人民法院下发的《人民法院司法警察暂行条例》等内部规范文件，法律效力较低。

（二）管理体制比较

在组织管理体制上，美国联邦法警不同于我国人民法院司法警察，其隶属于行政机关——美国司法部，是一个独立的联邦执法机构，完全实行自上而下的垂直领导体制，它们按照美国联邦地区法院所划分的94个司法管辖区分别设置派出机构，由这些派出机构向联邦法院派遣安全保障的警力。而我国人民法院司法警察采取的是“双重领导”体制，即本级法院院长领导与上级警务部门领导相结合，人民法院司法警察分别隶属于全国各级法院。在组织管理体制方面最核心的一点区别是我国人民法院司法警察不具有独立行政主体地位，仅仅是人民法院这一司法机关的内设部门，而美国联邦法警局是拥有独立执法权的行政机关。联邦法警局人员录用与联邦法院没有任何关系，联邦法警局只向司法部负责，人事编制独立，招录警务人员由内设的人力资源部门负责。而我国法院司法警察编制却是纳入各级法院人事编制统一核算，根据最高人民法院规定，司法警察所占各级法院编制不超过12%。

（三）警务保障比较

在执法保障方面，美国联邦法警局不仅能够获得独立的联邦预算的财政支持，而且他们可以从没收的犯罪财产收益中获得一部分经费。按照1984年美国国会通过的《犯罪综合控制法》的规定，在司法部设立司法资产没收基金处负责管理和处置司法过程中没收的财产，然后根据公平分享计划，对于销售和处置这些没收财产的收益在执法部门间进行分配，用于进一步执法目的。在物质装备上，联邦法警局装备精良，拥有世界上最大的空中囚犯运输系统——司法囚犯和外国人交通系统（JPATS），每天都会有运送囚犯的飞机穿梭于美国各司法管辖区的监禁场所以及世界各国。而我国人民法院司法警察作为人民法院内设部门并不拥有独立财政预算，其警务保障经费完全依赖于各级人民法院，在警用装备方面相对落后。

（四）用警机制比较

中美两国法警都存在警力不足的问题，但解决方式却存在较大差异。自1982年美国联邦法警局与美国法院行政办公室联合建立了“法院安全警卫计划”，法院安检工作交由CSO（Court Security Officers）法院警卫负责，目前大约有4 700名法院警卫分别负责全美400多个联邦法院设施的安全警卫和其他执法工作。这些法院警卫人员多由私营保安公司委派，保安公司与司法部签订授权委托合同，通过授权，安保人员可以履行部分警察职能，其职权范围比我国保安大了许多，因此又被称为公司警察。而我国法院司法警察是采取聘用制司法警察来弥补警力不足，聘用制法警直接归司法警察部门管理，他们没有经过任何立法授权，也不占用人民法院编制，其身份类似于保安却身着警服参与执法活动。

通过以上比较我们发现，美国联邦法警局仅有3 000多正式警力却要承担400多个联邦法院的安全保障，同时它还承担运送囚犯、保护证人、抓捕逃犯等执法活动，完善的体制保障是其进行高效执法以及使联邦法院系统有秩序运转的重要前提，因此，我国人民法院司法警察在体制改革过程中应善于学习和借鉴美国联邦法警在体制建构上的科学做法。

二、人民法院司法警察体制改革建议

（一）完善人民法院司法警察立法

现代法治国家无不通过立法授权的形式赋予警察机关及警务人员以执法资格和执法权限。司法警察立法是人民法院司法警察体制改革的最重要前提。首先是修改《中华人民共和国人民警察法》和《人民法院组织法》以完善司法警察任务立法与组织立法；其次是修改《中华人民共和国治安管理处罚法》相关内容，将公安机关人民警察的治安管理职权赋予人民法院司法警察以完善司法警察行为立法；第三是修改《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》相关内容以完善司法警察救济立法。

（二）改革现行组织领导体制

美国联邦法警局精干的队伍和高效的执法是与它垂直领导体制所起作用分不开的。国内有学者提出，改变司法警察隶属关系，将其归属公安机关领导，采取派驻制度……实现司法审判、检察同司法警察的行政事务相分离[5]。我们可以将其作为司法警察组织领导体制改革的一条路径。我们还可以将法院司法警察仍然纳入最高人民法院进行领导，但应在最高人民法院设立独立的执法机关司法警察局，统一编制，司法警察队伍作为一个统一的整体将会有更大的发展空间，人员交流、协作也更加顺畅。

（三）合理配置警力资源，健全用警机制

现行体制下，法院司法警察警力分布与公安机关有类似情况，就是警力分布呈“水桶状”，上下一般粗，没有突显中级人民法院和基层人民法院对警力的高需求，严重影响审判保障任务的完成。在组织领导体制改革完成后应当在扩大编制人数的同时，将警力下沉到中级和基层人民法院。让承担全国80%案件审理任务的中级和基层人民法院能够得到80%警力的保障，这才能真正发挥司法警察审判保障的效能。

人民法院司法警察独立编制之后也可能还会遇到警力不足的问题，我们不妨尝试采用辅警制度，将法院门卫、机关巡查、日常安检、现场警戒等任务交由辅警负责，这样可以节约宝贵的警力资源用于更为重大的执法活动，所谓“好钢用在刀刃上”。

我们在解决警力不足问题的同时，还应当建立健全科学用警机制，打开司法警察进出口渠道，根据公务员管理的相关规定依据法定程序录用司法警察，对年龄老化人员在辅部门进行妥善安置。在职级编制上应做到科学合理，不仅要体现精干高效，还要能形成有效的激励竞争机制。

参考文献：

[1]王大伟.欧美警察科学原理——世界警务革命向何处去[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007：420.

[2]张彩凤.比较司法制度[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007.114.

[3]曹立群，任昕.犯罪学[M].北京：中国人民大学出版社，2008：151.

[4]刘斌.美国联邦法警局[J].现代世界警察，2010，（7）：50.

[5]李健和.论我国警察权力配置的原则和优化的路径——警察权力专题研究之三[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2007，（6）.