基层公安机关机构改革的对策研究

1.绪言

随着我国政治、经济、社会、文化等各项事业的发展，我国政府先后推行了五次机构改革，其中就包括公安机关的机构改革。特别是近年来，我国公安机关在机关职责、编制规模、机构名称、人员数量、内部关系、层级结构等方面的改革全面体现了新形势下公安行政职能调整的时代特征，逐步实现公安工作的正规化建设，不断完善公安管理体制和组织结构，提出了以深化基层公安机关机构改革为重点，以完善社区警务、电子警务为切入点的改革方向，明确了以树立社会主义执法理念、转变公安行政管理方式、建立服务性警务为突破口的改革思路。基层公安机关是整个公安工作的根基，其承担着大量繁琐而又具体的职能和任务，在公安机关改革这一内容丰富、涉及面广的系统工程中，基层公安机关机构改革又具有核心地位。

2. 基层公安机关机构改革需要解决的基本问题

（一）观念层面

传统公安工作以对付各种犯罪、治安事件为主，并对暴力性犯罪做出快速有效地反应。这是公安机关的核心职能，这些职能在基层公安机关机构改革中必须坚持和强化，但是不能片面强调而陷入以偏概全的局面。随着警务工作的现代化，处理打击和防范的侧重关系成为各国警务革命中普遍重视的根本性和方向性问题，也影响着我国基层公安机关的机构设置、资源配置和运行模式等方面的战略选择。

（二）制度层面

在机关化的层级制度下，上级业务部门在各自的角度分析和认识问题，而缺乏对于基层公安工作的宏观考虑，从而导致基层公安机关在机构设置上必须对应上级机关的机构设置情况，而一些基层公安工作所必须的装备、设施则无暇配备。"条块结合、以块为主"的体制存在着固有的缺陷，在公安工作实践中往往出现纵向功能弱化的倾向，即"条条"的功能弱化，"块块"的权力过大。在治安管理、社会服务、公共关系和其他一些具体业务上难以确定基层公安机关的具体职能界限，从而导致了基层公安机关成为承担所有工作任务的"大口袋"。缺乏准确的职能定位，是基层公安机关职能不清、负荷沉重的产生原因。

（三）执行层面

基层公安机关在运行机制上分工过细的弊病是观念和制度缺陷反映在执行层面上最为突出的问题。当前基层公安机关在执行层面存在的另一个显著问题是在专业化建设方面表现出矫枉过正的趋势，从而造成警种之间各自为战，基层公安工作机构功能单一。基层公安机关在辖区内的工作属于政府行为，必然包含政府服务职能的履行。因此，基层公安机关面对纷繁复杂的基层社会生活实践问题，必须置身于辖区政府工作大局重新定位机关功能，政府行政职能与社会治安执法职能的必然重合要求。

3基层公安机关机构对策研分析

（一）完善基层公安机关机构改革的指导思想

公安机关是依法成立的履行法定职能的国家治安行政力量和刑事司法力量，在推进基层公安机关机构改革过程中，应当遵循国家有关法律对于基层公安机关的职能定位，突出基层公安机关的职业特点。具体而言，就是要在组织框架、机构设置、编制配备、警种设置、资源配置、人员配置等方面，体现出不同于一般行政机关的职业特点。在基层公安机关机构改革过程中，对于职业特点的把握不能拘泥于法律的一般规定，应当结合具体国情、地域、经济、社会状况等因素，不断研究和总结公安机关机构改革中出现的新问题和新需求，制定贴近公安工作实际、满足基层群众需求、提高基层公安工作效率的机构改革方案。基层公安机关的管理模式、执法思想和执法方式也应当发生相应的变革。基层公安机关机构改革应当体现出由管制警务向服务警务的转变，使得基层公安工作以行政为中心向以公众需求为中心的方向发展，以适应业已发生变化的价值理念。

（二）完善基层公安机关机构改革的制度构建

职能定位不明确导致公安机关内设机构的地位、职责、任务、权限等不具体，从而在具体业务上缺少明晰的范围界定，是以往基层公安机关机构改革中始终未能解决的问题。警察所提供的公共服务是强制、规制、管理、维护等权力作用以外，以事实行为为基础，对社会民众提供各种协助的服务任务。推进基层公安机关机构改革首先应当对基层公安机关的职能进行明确。当前，政府职能正逐步由传统管理型向现代服务型转变，基层公安机关职能也应当与这一转变相适应。目前我国基层公安机关的职能部门很多，虽然都有其相应的职能作用以及其存在的理由和依据，但是与上级公安机关"上下对应"的机构设置思路比较明显。机构改革的核心内容是对有关组织结构的调整和变化，结合当前基层公安机关机构改革的整体情况，对于机构设置的调整实践中就是要撤并基层公安机关的机构设置，以改变职能交叉、分工过细的现状。鉴于公安机关一直以来所采用的直线职能体制，对公安机关机构设置的撤并应当是自上而下，按照"定职能-定机构-定人员"的顺序来确定职能、机构和人员，努力推进基层公安机关机构改革的科学思路。更为关键的是要理顺基层公安机关与上级机关之间的关系，突破条块管理的限制，不再拘泥于上下级公安机关在机构设置上的对应关系，使基层公安机关能够按照社会经济发展实际和现有的警务资源进行符合实践需求的机构设置，突出基层公安机关在维护稳定、治安管理、刑事司法、公共服务等方面的实战作用。

（三）完善基层公安机关机构改革的运行模式

社区警务模式是第四次世界警务革命体现出的必然趋势。传统警务主要是应对各种治安案件和犯罪案件，并对突发事件做出快速有效反应，社区警察主要是解决和协助解决社区公民的实际问题，并消除潜在的治安和犯罪隐患，改变社区生活的安全质量。社区警务模式实现了基层公安勤务机制由静态向动态、由封闭向开放、由被动向主动的转变。贯彻社区警务模式需要打破以科室为依据的传统分工方式，应当根据治安情况和巩固战果需求，以社区警务工作室为平台，有针对性的分配基层警力，实行24小时弹性工作制。实施社区警务模式，应当按照社区规模、人口数量、治安情况、居民素质、警力资源等综合因素，为社区配备责任区民警。社区民警应当保持相对稳定。社区警务作为一种动态管理模式，需要采用不同于以往的管理体制，以提高社区公安工作效率，更好的做好社区管理、治安防范和公共服务工作，因为传统的"汇报--指示--办事"的管理模式显然无法应对开放性的社区警务要求。

4结语

社会经济的发展对于基层公安工作不断提出新的要求，在公安行政改革乃至政府行政体制改革的框架下，基层公安机关机构改革也不断推进，以增强基层公安工作的时代性、预见性和针对性。基层公安机关机构改革是一个系统工程，在推进基层公安机关机构改革的过程中，各地面临着不同的改革背景、改革任务、改革基础，因此也必然不存在一种具有普适性的改革模式，需要各地在基层公安机关机构改革实践中不断总结经验，谨慎探索，扎实推进，为继续完善基层公安机关机构改革奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]公安部加强和改革公安工作调研小组.第20次全国公安会议专题研究报告[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003年。

[2]魏永忠.改革开放以来公安机关机构改革及其启示[J].《中国人民公安大学学报》，2008年第6期P7-15。

[3]赵炜.公安改革的历史回顾与前景展望[J].《中国人民公安大学学报》，2010年第6期。

[4]福州市公安局课题组.以优化警力资源配置为切入点实现公安改革新突破[J].《福建公安高等专科学校学报》，2008年第5期P33-35。