政务诚信的关键在于“公开性”

2011年10月19日，总理在国务院常务会议上部署制订社会信用体系建设规划，提出政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四项举措，政务诚信摆在第一位。

政务诚信就是政府诚信。与社会诚信针对民众百姓、商务诚信针对工商业主不同，政务诚信是针对“治人者”，即针对政府。在整个社会信用体系中，政府诚信最为重要，也最为关键。治人者若不讲诚信，安能令被治者信服听命？自古以来百姓的 “作奸犯科”，其实相当程度上是对政府不仁的反抗。所以说政府失信不仁不义，是最大的公害。故温总理要求：“政府及其部门在社会诚信和信用体系建设中要起示范带头作用，坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。”

诚信是一种道德要求，但对政府而言，还应是一种法律约束。政府不讲诚信，不仅是对人民群众的不尊重，而且是对人民的犯罪，是渎职失职。因为政府的权力来自人民，“权为民所授”，我们在理论上一再宣言人民是主人，官员是公仆，“老百姓是天”。那么，“仆人”对“主人”还能有什么可欺瞒？“公仆”又有何理由高居庙堂之上，以各种“理由”不接受社会民众的监督呢？所以，温总理一方面强调政府要依法行政，一方面特别强调“政务公开”、“决策透明”。政务的公开透明，为的是便于人民监督，政府开诚布公才会有公信力。

然而在现实中，近来不仅社会诚信欠缺，道德严重滑坡，而且政府诚信堪忧。这里不表社会道德诚信问题，专就政府诚信来讲，在经济快速增长的进程中，大面积出现，贪官污吏层出不穷，而且贪官胆子越来越大，使政府的公信力降到了低点。贪污是违法犯罪，也是典型的不讲诚信不讲道德，虽说少数腐败分子不能代表政府全体，但官员贪腐屡禁不止，贪官总是有空子可钻，说明政府体制有漏洞。体制有问题也可以认为是缺乏体制诚信，这更加可怕。

我国政府体制诚信的问题出在哪里呢？就在于缺乏公开透明，不便于人民监督监察。温总理对此看得很准，所以特别加以强调。举例说，在世界上被称为“阳光法案”的官员财产公示立法，在我国搞了二十几年就是搞不出来。中央出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求领导干部如实向“组织”报告个人财产事项，“组织”对其严加保密，而不公示公开。也就是说对潜在贪官加强“组织监督”，而非人民监督，或者说是由“组织”代表人民监督，而无须人民直接监督。政府组织和社会民众隔了一堵墙，不敢公开透明，这能说是对人民群众推心置腹，能说是政府讲诚信吗？

近些年来有一个与政府诚信有关的新名词十分流行，叫“潜规则”。说的是官场将明文规定的政策法规束之高阁，而以内部通行但不成文的另类规矩办事，以谋取部门利益、集团利益甚至个人私利。说的是一套，干的是另一套，明一套，暗一套。用潜规则办事，其实就是不讲诚信，绕开监督，谋取私利。潜规则之所谓“潜”，就是潜伏地下而不光明正大，是摆不上桌面的肮脏勾当。

然而人们都很清楚，当今由于诚信缺失，以潜规则办事相当流行，在党政机关及国有企事业单位也一样。如人事行政上的送礼吃喝拉关系，“走官跑官”；考大学的所谓文体“加分”，给“官二代”、“富二代”开后门；政府采购或垄断性国企在工程招投标中的行贿受贿送红包等等。近日媒体揭发吉林省靖宇县和抚松县境内一段总价值23亿元的铁路工程，因招标时的暗箱操作，而被违规分包给一家“冒牌”公司和几个“完全不懂建桥”的包工头，本应浇筑混凝土的桥墩，竟在工程监理的眼皮底下，被偷工减料投入大量石块，形成巨大的安全隐患，被称为铁路“豆腐渣工程”。

铁路工程为何能被冒牌工头承包？显然又是不讲诚信的潜规则在起作用。是谁狗胆包天不讲诚信祸害一方，事发后清查到最后，会查到责任人，然后是归罪于个别贪腐渎职分子。但是同类事件被揭露的已不少，未被揭露的必定还有很多，人们不禁要问，政府的监管责任又在哪里呢？因此，我们宁愿相信阳光，而不相信诚信，对政府也一样。诚信须建立在法制基础上，而不光依赖于道德宣教，即便是极少数腐败分子，也会破坏政府的形象，使政府失信于民。政务诚信就其实质而言，就是公权力取信于民，政府诚信建设的关键在制度，在敞开胸膛接受人民的监督，公开透明才是实实在在的诚信，其他说得再好也是虚的。因此要立法让政府做到政务公开、财务公开、信息公开等，使之全方位接受公众监督，此即为“公开性”原则。

由于某些原因和误解，我们很久不提“公开性”了。其实早在1902年列宁就在《怎么办》一书中提到：“没有公开性而来谈民主是很可笑的”，把公开性看作民主的前提。但斯大林不讲“公开性”，反而大讲“保密”，使苏联党政体制专断封闭僵化落后，民众不知情，也难以对政府进行监督纠错。苏原总理雷日科夫反思当时政府不讲诚信的状况是：“无论在报纸、新闻还是讲台上，我们都是谎话连篇。我们一面沉溺于自己的谎言，一面为彼此佩戴奖章。而且所有人都在这么干，从上到下，从下到上。”以谎言和暴力维系统治使苏联政府内外失信，后来一讲“公开性”就承受不了，最后走向崩溃。

保密意识庇护暗箱操作，也容易产生潜规则，用官话套话搪塞群众，掩盖特权，不干实事，这其实就是体制诚信问题。解决的办法其实很简单，就是公开透明，打开窗户说亮话，讲真话干实事。政务诚信的关键就在于“公开性”，公开透明会将一切弊端暴露于光天化日之下，使讲假话不讲诚信的人无地自容，众目睽睽之下搞特权搞腐败也很难成行。所以政事可公开的都要公开，可透明的尽量透明，要严格划分国家机密的界限，政府的隐秘越少，就越能取信于民。要贴近群众讲真话，敞开胸膛接受人民的监察与监督，以公开透明杜绝暗箱操作，依法治国不搞潜规则，以“公开性”推进政务诚信，推进民主，促进我国社会信用体系的早日形成。

（作者系北京大学政府管理学院教授、博导）

原载于《同舟共进》2012年第1期，转载请注明出处