城乡义务教育阶段教师流动策略

[摘要]在义务教育均衡发展的背景下，教师资源配置均衡与否是制约城乡教育质量均衡的重要因素之一。引导和促进教师合理流动是均衡配置教师资源的必由之路。建立一套合理合法的教师流动机制，实现教师的职业价值、幸福感最大化，是教育管理研究人员必须思考和解决的问题。这套教师流动机制应该包括三方面的内容：强化农村教师流动培训，将流动任教作为一项义务载入教师资格审查办法，鼓励临退休教师到农村教学。这套教师流动机制既符合教师利益，又符合义务教育均衡对教师流动的迫切需要，具有一定的可行性。

[关键词]义务教育；农村教育；教师流动；机制；策略

[中图分类号]G451 [文献标识码]A [文章编号]2095-3712（2013）28-0060-04

[作者简介]李跃雪（1988―），女，黑龙江伊春人，东北师范大学教育学部2013级在读博士，研究方向：农村教育政策。

国运兴衰，系于教育；教育成败，系于教师。教师作为重要的教育资源，其城乡分布呈现不均衡的状态，这是引起目前城乡义务教育阶段教育质量不均衡的首因。保障教师资源均衡分布是解决义务教育均衡发展、实现教育公平的关键。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）将促进教育公平作为我们国家的基本教育政策。教育公平的关键是受教育机会的公平。对农村义务教育阶段的受教育者来说，接受公平的教育是他们享有的权利，接受与城市水平相当的教育是接受公平教育的体现。

长期以来，由于历史原因形成的地区、校际之间的差距，使得城乡教师资源流动呈现“马太效应”，加剧了义务教育的不公平程度。如何合理地配置各种教育资源，尤其是教师资源，以缩小城乡义务教育的差距，理应引起教育研究者及政策制定者的重视。《规划纲要》将建立健全义务教育学校教师流动机制作为未来工作的目标之一，可见实现教师的流动应是解决义务教育阶段教师资源配置不均衡的主要策略。目前，国内部分地区已经形成了鼓励、促进、要求教师流动的办法，这些办法在具体的实施中也取得了一些成效，只是政策办法本身的合理合法性还有待商榷。本文试图从政策的合理合法性出发，在不影响教师追求自身利益最大化和获得幸福感的基础上，努力探寻切实可行的办法，以促进教师流动机制的建立，缩小当前城乡教师的差距。

一、教师流动的合理性辨析

近年来，随着社会经济市场化，教师流动现象日益频繁，特别是农村教师向城市流动的趋势逐渐加大。社会学家布劳邓肯的地位获得模型理论中关于群体流动的研究表明，随着工业化程度提高，职业分化程度加深，知识学习和技能培训需要走出家庭和血缘关系，更加社会化，所以地位的流动成为必然。也就是说，提供知识技能的教育是促进社会流动（社会更加开放、公平）的重要机制，教育的流动将给人们带来社会地位升迁的机遇，改变个体在社会分配过程中的不利地位。[1]

根据这一理论，农村教师群体的这种流动完全符合社会的发展趋势。教师们为了追求幸福的生活，向富裕的地方流动，向有更高社会地位的职业流动。在我国，这种群体性流动更多地表现为单向流动。教师从农村流向县城、流向发达城市，从小学流向初中、流向高中，从非重点学校流向重点学校，从办学条件差、待遇差的学校流向办学条件和福利待遇相对较好的学校。[2]而实现这种流动的教师往往是优秀教师。这种优秀教师由低层次学校向高层次学校、由经济落后地区向发达地区的单向流动，给农村地区的中小学尤其是乡村小学带来了严重的负面影响，部分学校因为教师短缺一度无法正常上课。教师的自愿流动固然有一定的合理性，只是这种自愿的流动不利于农村义务教育阶段受教育者享有公平的受教育机会，不利于我国城乡义务教育的均衡发展，不利于教育公平的实现。因此，教育管理者所追寻的“教师流动”是一种“反向流动”或叫“逆向流动”，即优秀的教师流向农村地区。然而，从社会发展规律的角度来看，教育管理者企图依靠政策强制、命令教师“反向流动”，显然是不合理的。

二、教师流动的合法性诉求

我国《教师法》第三条中明确指出“教师是履行教育教学职责的专业人员”，可见，教师属于专业技术人员。教师除了具有职业身份，还具有公民身份。作为国家公民，教师的权利也受到国家的保护。近几年，不断有人大代表在全国“两会”上建议将教师的编制划归为公务员编制。这些人的初衷更多的是考虑通过编制转换提高教师的工资待遇，毕竟现阶段我国教师的工资水平较之公务员还有较大的差距。而对于倡导教师流动的教育管理者来说，他们的初衷则不然。他们的出发点在于：将教师纳为国家公务员，能直接解决教师流动的问题。因为公务员是执行国家公务的人员，他们要服从国家的安排。如此，就可以顺利实现教师“由城下乡”的“反向流动”，进而实现“教师定期轮岗”。教师定期轮岗是日本等国家实行的一项促进教师流动的政策，取得了较好的成效。但是，我们需要清醒地认识到，我们和日本教师“定期流动”的背景不一样。在日本，教师属于教育公务员，需要服从行政命令；且日本的教师流动历经三四十年的演变，有着深厚和健全的法律环境。另外，日本故土面积小，教师在全国范围内流动易实现。考虑到两国的国情不同，我们切不可盲目照搬别国的政策规定。

此外，公共政策要保证公众对政策本身的认可和接受程度，也就是政策的合法性。如果政策不能被公众认可，它所输出的政策必然难以被公众接受。[3]从这个角度来看，强制教师流动是不合理的。因为我国现行的教师职业资格审查制度并没有在教师考取资格证书的时候告知他们将来要进行流动教学。而事实上，在我们国家，许多人选择教师职业的一个主要原因恰恰是因为教师职业具有较强的稳定性。倘若那些已经成为教师或是拿到教师资格证的“准教师”得知成为教师需要经常“流动”，他们中的大部分人很可能会放弃教师职业。显然，这种看似有利可图的政策办法是不合法的。由此，我们不能单靠政策或法律的变更来促使，甚至是“逼迫”教师向农村流动。促进教师的合理流动，应该充分考虑教师的需要，保障教师合理合法的权益。

三、义务教育阶段教师流动合理合法性机制探析

（一）加大农村教师培训力度，引导农村教师流动学习

相比于通过轮岗、借调等手段从城市学校调用教师到农村教学，培养优秀的农村教师是更为根本的手段，也更能解决实质性的问题。李书磊在《村落中的国家》中提到，外来教师在村小任教过程中存在种种隔阂。如果我们真的实行长期的、大规模的城乡教师轮岗，势必会造成教师心理的抵触与反感。他们来到农村学校任教只是为了完成任务，或是为了获得评定职称、提高待遇的砝码。这些只是为了完成任务的教师很可能在教学中发挥不出原有的水平，导致教育质量无法获得实质性的提高，反而会给农村学校带来教学秩序混乱、教育管理失效等问题。与其如此，倒不如从长远考虑，加大教育投入力度，增加农村教师外出学习和深造的机会，为农村学校向优质学校靠近创设平台，为学校培养一批内部的骨干教师，以此保证师资质量的平衡，缓解由于教师单向流动带来的损失。[4]2011年，东北师范大学农村教育研究所调研数据表明，中部某县乡镇小学之间的教师培训率标准差为0.9，村屯学校之间则高达2.6。许多农村学校只有校长每年有外出学习的机会，普通教师根本没有机会出去参加学习或培训。这说明目前我们国家城乡乃至同一地区不同学校教师培训的机会都存在严重的不均衡，加大农村教师培训力度已经迫在眉睫。

从哲学上讲，内因是事物变化发展的根本动力。解决城乡教师不均衡问题的首要对策也应该是强化农村教师的现有力量，为每位农村教师提供更多的外出进修机会，从根源上解决农村教师力量薄弱的问题。

（二）修订教师资格审查办法，告知预备教师岗位流动

从法理上讲，准备入职的教师享有充分的知情权，只是由于国情的特殊状况，我们有必要与时俱进地修改教师职业资格审查制度。对于还没有进入教师行业的学生及社会人士，应该在他们申请教师资格的时候就明确地告知，在农村学校工作一定年限（至少应为1年）将是审查教师资格的重要条件之一；对于已经在编的教师，我们不能要求他们必须达到这一条件，但是可以在完全尊重教师意愿的基础上采取一些激励措施。修改教师职业资格审查制度是出于对教师作为一个公民所享有的权利的保护。公民具有知情权，教师的知情权也应该被充分尊重。让教师在已知情的情况下自主选择，有利于在教师入职以后安排他们流动任教。

同时，教师晋级和晋升方面政策应该向农村学校倾斜。《规划纲要》中明确指出，要建立健全义务教育学校教师机制，城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或是薄弱学校任教经历。据此，可以规定：教师在职称评定时，评高级职称的教师需有1年以上在农村学校或城区薄弱学校工作的经历；选拔校长时，候选对象必须有3年以上在农村学校或城区薄弱学校工作的经历。这样，不仅可以加强落后学校的师资建设，也可以在一定程度上解决部分学校教师资源过剩的问题，促进区域内师资的均衡发展。[5]

（三）城市退休教师发挥余热，退休后转入农村学校从教

刚刚踏出校园的大学毕业生，在择业方面的顾虑很多，父母、结婚、生子等因素都会成为他们抉择的牵绊。而临退休的教师有大学毕业生无可比拟的优势，他们对物质的需求并不太高，而且他们教学经验丰富。可以考虑让他们在临退休时做出选择，若是去农村教学，还可以继续工作五年，工资待遇照常发放；当然，教师们也可以自愿选择退休。我们鼓励身体状况良好的老教师去农村工作，他们有着丰富的教学经验。如果这些教师能够到农村一线去任教，他们还可以指导、培养一批年轻教师。而且对他们本身也有好处：晚退休就可以多交公积金，退休以后多拿养老金。鼓励退休教师发挥余热，去农村任教，对农村学生的帮助也更大，不至于像年轻教师那样，把农村学生当作“试验品”。

事实上，这一办法已经在上海实施。上海市在2009年出台了“如果接近退休的老教师愿意到上海郊区任教，可以延迟退休一到五年”的政策。到目前为止，这一政策收效良好。只是这一做法还缺乏更大范围的试行与推广。

四、实行教师编制统一管理，保证教师流动合理合法

对于教育均衡发展而言，当务之急是实施城乡一体化教师管理制度，实施全县（区）由教育行政部门统筹安排的管理办法。

首先，将教师的人事关系统一由县管理，实现“无校籍管理”。[6]要实现教师的定期交流，只有将教师的管理权限收回到县，使新教师由“校级人”变为“县级人”，由县教育行政部门统一聘任、统一管理、按需设岗、科学管理。教师的流动对于从整体上提高教师素质，促进教师专业发展有着积极的作用。

其次，改变现有教师工资体制，实现同工同酬。[6]实施教师流动制的最大障碍，从某种意义上讲，是学校间教师收入的巨大差距。因此，各县教育行政部门必须采取各种措施，统一配置县域内的教育资源，逐步统一各校福利待遇的发放标准，并通过建立一种收入平衡机制，即适当地抑制过高、提高过低的教师收入，最终实现重点学校与普通学校，城市与乡村学校同级别教师同工同酬，为实现教师流动创造条件，以保障流动教师的利益不会受到减损。要解决教师工资水平均衡的问题，在教育投资体制上，首先必须改变以前由“地方负责，分级管理”的模式，加大中央省一级政府对教育投资的责任，由国家和省区政府统筹教育资源的分配。[4]

公共政策是政策环境的产物，任何政策的执行都需要与之相匹配的政策环境。只有从制度和相关政策上做出新的规定，在教育投入上做出一定的倾斜，为教师流动提供必要的保障性因素，上文所提出的三个对策才能具备实施的环境。

“流水不腐，户枢不蠹。”现有的教师流动是符合社会流动的趋势的。让这一群体实现“反向流动”不是一朝一夕的事，要做“打持久战”的准备与规划。一味追求目标的实现，势必会有损教师的切身利益，从法律与道义上都讲不通。尤其是在依法执教的社会背景下，教育行政部门及教育管理者对教师的管理更应优先做到依法办事。加强农村以及薄弱学校的教师培训力度、告知即将入职的青年教师流动即将成为审查教师资格的一项基本条件，鼓励并安排退休教师继续发挥余热，这些做法符合法律和道义的双重标准，必将有利于区域内校际师资的均衡发展，有利于教育资源的合理配置，有利于教育质量的提高，有利于义务教育公平发展。

参考文献：

[1]王甫琴.社会流动与分配公平感研究[D].上海：复旦大学，2010.

[2]谭长富，宋旭.基于追寻教师幸福感的教师流动的对策研究[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2009（3）：111-112.

[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2009：38.

[4]南京市教育科学研究所.义务教育均衡发展与教师资源配置[J].内蒙古教育，2007（4）：23-26.

[5]汪丞.中日教师流动：比较与借鉴[J].教师教育研究，2005（7）：71-72.

[6]张忠福.教育均衡应首先在区域内实现――对农村落后地区教育发展的思考[J].教育探索，2004（1）：61-62.