我国取消农业税问题与对策

提要取消农业税是解决“三农”问题、促进城乡协调发展、全面建设小康社会的一项具有历史性意义的举措。从财政经济理论分析，取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共服务品的需要，用工业和服务业的收益反哺农业。然而，这一举措的实施，将会对现行政府间财政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理产生巨大的冲击和影响。为此，在全国取消农业税起码有以下几个相互联系的问题需要解决。

一、中央、省级等上级财政的改革成本和承受能力

这个问题需要从两个角度进行全面分析：一是农村公共服务的税收供给角度；一是农村公共服务的现实资金需求角度。从供给角度分析，农村公共服务的资金供给在农村税费改革以后，似乎主要来自新的农业税。从这一假定出发，农业税应该是维系农村基层政权运转和农村公共服务的主要资金来源。取消农业税，如果不考虑开辟新税源的话，就意味着这部分资金的来源要由中央、省级和市级财政来承担。能否承担以及如何承担这部分改革成本是首先需要解决的问题。

下面列举三个方面的数据来说明：一是国家税务总局负责人主持的“农村税费改革研究课题组”所提供的《取消农业税，改征增值税》报告。据农业部统计，2000年全国对农民征收的税费总数为1779亿元，其中农（牧）业税、农业特产税为335亿元，只占18.8%，其他各项收费1444亿元，占81.2%。另一个数据来自2004年2月中国税务学会的报告：根据农村税费改革前一年调查资料分析，农民一年缴纳的各项税费合计平均每人为195元，其中税收负担只有46元，仅占农民负担总额的23.66%，而其他税外负担为149元，所占比重高达76.34%。第三个数据来自财政部全国农村税费改革办公室的统计，1997～2001年各年农村税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315亿元、1199亿元，其中农业税收占整个税费总规模的比重约为25%左右；“三提五统”约占50%左右；其余为各种社会负担，包括教育集资、劳动积累工和义务工中的以资代劳款等。上述三组数据从不同角度得出的结论是相同的：从农村实际维持公共服务运行的资金需求和全部供给来看，大头不是来自农业“三税”，而是来自各种摊派和收费等税外收入。

在全国取消农业税后，为了维持农村各项公共服务的正常需要，中央、省级和市级财政所需要承担的改革成本和转移支付规模不是取消的600亿元左右的农业税，而起码是1600亿元～1800亿元左右的农村公共服务资金需要，即是农业税收的3倍左右，这还不考虑基层财政的债务问题和农村公共服务的完善所需要的资金增长。如果只按照农业税收来考虑改革的成本和转移支付的规模，那么，即使取消了农业税，增加同等数量上级财政的转移支付，但由于这部分资金只相当于农村公共服务所需资金的三分之一左右，短缺的资金将仍会通过摊派和收费等非税方式进行筹集。为防止上述情况发生，就需要按照农村现实维持公共服务的1600亿元～1800亿元左右资金规模进行转移支付，以此数字为根据，对中央、省级、市级财政承受能力进行全面分析，测算五年的滚动预算，做好全面改革预案。如果采取“兵来将挡、水来土囤”的做法，将可能难以避免财政赤字规模的急速扩张。

为此提出以下建议：一是对于农村公共服务所需要的资金，打破原有的基数法，通过典型调查确定数量标准，包括政府机构的人员定编、经费定额，义务教育经费的合理定额等，然后确定总的转移支付规模；二是确定中央、省级和市级政府所应承担的责任，以及各自承担转移支付的规模；三是采取区别对待经济发达地区。中等发达和不发达地区的转移支付政策，经济发达地区的农业税取消后，可以由省级财政承担转移支付的主要责任；四是有关部委要全面做好改革成本的预算，以便由财政部做好中长期的滚动预算，防范政府的财政风险。

二、农村基层政权的稳固与重构

取消农业税以及改革的成本有多大，与农村政府基层组织的设置有密切关系。农村基层政权层次越多，数量越大，改革成本就会越高；反之，减少政府级次和基层政府数量，就能够降低改革成本。但不可忽视的是，在取消农业税的过程中，必须保持农村基层政权的稳固，这关系到整个农村乃至全社会政治经济的稳定。

笔者认为，在地方政府层面上，要强化两头：一头是省级，一头是基层政权。基层政权的重构，可以采取县乡两级政府合并为一级政府，即扩大县级政府数量，缩小县级政府所辖范围，同时取消乡镇级政府。主要理由是，中国具有特殊的国情，根据特殊国情必须保持农村基层政权的稳定和有效运转。特殊国情包括：一是土地的公有制，即农村土地以集体所有制为主的土地制度。这种制度运转和保障秩序的重要方式，实质是基层政府以及村级组织作为农村居民的代表，实现土地的集体所有制。尽管这种实现形式在现实中存在大量问题，但在没有找到新的土地所有制方式替代之前，这种实现形式依然要发挥其维持农村土地集体所有制关系的作用。农村基层政权是宪法确立的农村土地制度的执行者和维护者，村级组织是维持土地集体所有制的现实载体，它们在贯彻中央政府关于联产承包制、协调土地关系、农村结构调整等重要农业政策中发挥着重要作用。二是众多的农业人口。中国农村人口密度比经济发达国家要高得多。农村社区服务和管理对象的密集度决定了基层政府的个数要多，所辖区域不可能过大。三是中国正处于经济体制的转轨期，尤其是在实现未来中国经济发展的目标――全面建设小康社会的历史过程中，农村的变革将是巨大的。在消除城乡二元结构、实现工业化和城镇化的过程中，将有大量问题需要政府解决，中国以政府为主导的渐进式改革路径还将发挥积极作用。鉴于以上特殊国情，中国农村基层政府所担当的职责要明显多于经济发达国家和土地私有制国家。在取消农业税后，要通过各级政府财政转移支付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定基层政府的服务和管理，并不断地对其进行改革，至关重要。

三、农村公共财政资金的管理与监督

取消农业税和各种收费、摊派后，在一段时期内，农村公共品供给的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付。从经济学上讲，无偿的转移支付资金具有更为明显的“免费午餐”性质。如何提高“免费午餐”的效率，制止资金的浪费，并使资金使用者不去追逐“更多”的资金，必须对受益的农村政府和提供各项公共服务的行政事业主体制定更为严格和科学的管理监督制度。否则，农村公共服务的提供可能成为一个“大黑洞”，搞得不好会拖垮中央和省级财政，使得政府财政背上巨额赤字和债务包袱。

根据国际经验，需要建立和完善以下制度和机制：

1、对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准；杜绝通过自筹经费、随意增加人员编制的做法。

2、建立绩效业绩考核制度和政府问责制，对财政资金的使用要进行切实的绩效考核；对于达不到绩效考核标准，或者出现工作差错、工作失职者，要通过建立政府问责制，追究责任，给予应有的处罚。

3、建立公民对政府工作人员实施有效监督的机制。前两点可以看作是上级政府对下级政府的管理监督制度，但仅有“上”对“下”的管理监督是不够的，需要建立一套行之有效的“下”（即公众）对“上”（即政府）的监督机制，这种监督机制还需要制度的创新和推广。

四、财政转移支付制度的规范与完善

取消农业税后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金相当大的部分毋庸置疑地需要中央、省和市的各级财政增加转移支付规模。新增的转移支付资金在三层上级财政之间如何分担，显然对已经形成的中央和地方政府、地方几级政府间的财政分配关系是一个挑战。

在一定程度上重新划分和确定各级政府的事权和责任是首先要解决的问题。例如，农村义务教育，在取消农业税后究竟由哪级政府来承担?在这里必须要搞清楚一个重要的问题，即各级政府的事权、责任是否必须要求与财权和财力相匹配或者相适应。从逻辑上讲，如果在政府间财政划分收入时，就要求所有的地方政府按照各级政府的事权和责任，将收入与其直接对应和适应起来是不可能的。对于经济发达地区，财政收入大于支出，即收入上解的地区，提供基本的公共服务需要是可能的；但是，对于收支相等和收入小于支出的地区基本是不可能的。如果可能就不需要财政的转移支付制度了。因此，所谓各级政府的事权、责任与其财力相适应和相匹配，是指在实行财政转移支付后形成的各级政府事权、责任与其总财力的基本匹配。从上述意义上讲，不是哪级政府的财力集中得多，事权和责任就向哪级政府集中；而是考虑事权和责任的划分要有利于公共品的配置和公共服务的效率。农村义务教育这种公共品的提供，主要事权和责任应该放在农村基层政府，中央、省级和市级政府的责任是通过财政转移支付制度，将经济发达、财源丰富地区的一部分财力集中起来，对经济欠发达地区的义务教育等公共服务所需要的资金缺口提供补助，使它们的公共责任与所需财力基本对等起来。目前，国际上的通行做法基本都是如此。

1994年分税制改革以来，中国财政转移支付制度的建立和完善正朝着国际通行做法和正确方向前进。但是由于各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得经济发展所带来地区差异拉大的局面非但没有扭转，反而有所扩大。对于这种情况，国际上的公共政策专家和国内一些专家学者提出了一种误解性意见，认为中国当前存在的基层财政困难和均等化程度降低，是1994年分税制改革以来上级财政集中财力所导致的。笔者的看法恰恰相反，上级政府集中财力是解决地区间不均衡的重要前提，这是分税制改革以来取得的重要成果，决不能因为存在一些问题而走回头路。问题在于，1994年分税制改革的不彻底性，以及政府间财政转移支付的结构存在问题，具有均等化作用的转移支付规模过小，而固化地区利益的税收返还和体制补助依然数量很大。

简而言之，应该沿着1994年分税制改革以来的正确方向，加大改革力度，尽快建立起符合中国国情的规范的政府间财政体制和转移支付制度。■