城乡社会保障统筹的对策思考

【摘要】城乡社会保障统筹发展意义重大。我国在城乡社会保障统筹发展方面存在着统筹层次低、管理机制差异明显、保障立法工作滞后等诸多难题。因此，必须推动社会保障制度统筹规划、协调发展，理顺社会保障管理体制，加快社会保障立法，建立城乡统筹的社会保障制度。

【关键词】社会保障 管理体制 城乡统筹 社保立法

社会保障制度是社会的“减震器”和“安全阀”，它对国民收入的再分配、经济的发展以及社会的公正、安全和稳定都起着重要的作用。现阶段，我国社会的保障制度都处于城乡二元化分割格局，这严重影响着我国经济社会的发展。改革现阶段的社会保障体系，通过统筹的方式进一步缩小城乡之间的差距，保障人民基本的生活，做到社会的公平公正，体现社会的进步，切实保障实现和谐发展，是我国社会经济发展中的重大课题之一。

城乡社会保障统筹发展的内涵

城乡统筹发展的重要内容是城乡社会保障统筹发展。但我国社会目前面临的一个最大的问题，就是社会保障制度的城乡分割，这是我们二元结构的一个必然结果。根据我国目前的情况，还不能建立一个统一的社会保障体系，农村的保障体系无法提高到与城市相同的水平。保障体系的统一，统筹城乡社会保障体系发展，建立覆盖城乡居民统一的保障体系是最终最根本的选择。体系的保障统筹是需要政府在制定相应的社会保障法律政策时，全面考虑统筹城乡社会的经济发展状况，以及未来的发展规划，寻找城乡保障制度的平衡性发展，最大限度地为城乡的每个公民提供平等的社会保障权利。现阶段，需要我们着力解决的问题主要有：面对城市社会保障人口老龄化的困境，应该把游离在城乡之间的农民工、失地农民以及乡镇企业职工尽可能纳入到城市社会保障体系，并把社会保障体系的覆盖范围逐渐扩大到农村；政府部门应加大对农村社会保障的投入，逐渐建立农村的养老、医疗、最低生活保障和社会救助制度，解决农民的后顾之忧，逐步缩小城乡保障水平的差距，实现保障方面的平衡；逐步建立城乡统一的社会保障体系，建立一个面向全体居民、覆盖城乡所有地域的较为完备的基本社会保障制度，所有公民在一个统一的社会保障体系中，享受同等的保障待遇，所有保障者只有保障种类、层次的区别而无城乡的差距。

城乡社会保障统筹发展面临的困境

目前，我国城乡社会保障体系的发展面临着诸多的困难和问题：

城乡居民社会保障体系发展不平衡。目前我国城镇社会保障体系中，五大社会保险的相关制度已全部出台并付诸实施。就“三项重点制度”来说，我国养老保险、医疗保险及最低生活保障制度都建立在城乡二元结构的基础上，呈现城乡之别。养老保险方面，截至2009年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，按2.9亿人的城镇就业人口计算，城镇基本养老保险参保率有81.2%；而同期农村有1538万农民参加了新农保，按4.8亿人的农村就业人口计算，其养老保险参保率仅为32%，还处于各地自行试点状态。医疗保险方面，截至2009年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人。其中，城镇职工为21937万人，农民工人数为4335万人，城镇居民人数为18210万人。有8.33亿农民参加了新农合，参合率为94.0%，比上年增加2.5%。最低生活保障方面，截至2009年底，全国共有2347.7万城市居民得到了最低生活保障。平均低保标准为每人每月227.8元，低保对象月人均补助为165元；全年累计支出城市低保资金461.4亿元，比上年同期增长19.8%。全国农村低保对象4759.3万人，农村平均低保标准为每人每月100.8元，月人均补助为64元。全年累计支出农村低保资金345.1亿元，比上年同期增长55.2%。显然，城乡社会保障统筹发展的任务仍然十分艰巨。

城乡社会保障制度统筹层次低。目前我国社会保障体系中，不仅没有完全建立农村地区的社会保障，城镇的社会保障中也存在着诸多的不统一。由于各地之间的发展不均衡，在制定各项规定、制度的时候，考虑其间的差异性，保留了一定的自主实施的空间。我国在颁布《社会保险费征缴暂行条例》的时候对于正费率没有做具体说明，个别地方可以根据本地发展的实际情况，自行制定修订社会保险费征缴条例或规定，这直接导致不同区域的社会保险覆盖范围以及社会保险费征缴制度在具体规定上出现明显差别，有些地方同时存在几种制度运行，导致了社会保障体系的不统一不平衡，扩大了保障发展的差距，同时增加了进一步统筹的难度。从我国目前的实际情况来看，除陕西、吉林等几个省份实行了养老保险的省级统筹外，多数地区仍为市、县级统筹。国家在2010年1月1日起开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定包括城市打工人员在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移，但其在实施过程中仍面临许多问题，还有待于进一步完善。

城乡社会保障管理机制差异明显。我国城市社会保障体系的发展，已经具有充足的社会保障管理经验，健全的社会保证机构和网络系统，有一批具有高素质的专业社会保障工作人员。但在我国农村，社会保障的管理体系才刚刚开始建立，覆盖面和保障力度都较低，并且农村的保障有多个部门分头管理。我国目前管理社会保障基金的部门多，除了直接的财政部门外，民政、人事、计划生育、劳动就业、保险公司以及各个企事业单位都有参与；多部门参与，多部门管理，在筹资的政策规定等很多方面就会出现政出多门的情况，众多部门之间做到有效的统一协调就会困难，机构间相互扯皮、相互掣肘的现象时有发生，最终影响了社会保障工作的正常运转。我国的社会保障体系长期以来缺乏统一的监督机构和有效的行政监督，同时，社会保障基金会计核算制度、基金财务管理制度也不健全，以至于出现挪用社会保障基金的现象时有发生，造成社会保障基金的大量流失。

社会保障立法工作滞后。目前，我国的立法体系并不健全，在中央集中立法的同时，允许试点地区根据本地区的实际情况自主选择不同的方案，这就导致了一些地方立法与中央政府立法不相融。社会保障法律体系是我国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门，其在立法层次上，应由全国人民代表大会制定。但现实是，人大立法少、行政法规和部门规章多，立法层次低。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的，它带来的结果是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。

城乡社会保障统筹发展的对策与建议

社会保障体系保障人人都能享有公平基本的保障，并能够满足不同群体差异化保障的需求，统筹统一保障体系，提高保障水平是目前我国社会保障发展的目标和任务。

城乡社会保障统筹规划、协调发展。统筹不是统一，根据我国各地经济发展的实际情况，针对不同的城乡社会保障的不同特点，进行有效的整体规划，分层分步推进，统筹协调，确保基本保障率先实现统筹。首先，我们要加快完善农村社会保障体系，逐渐缩小我国城乡居民社会保障水平的差距。从制度上，逐步构建城乡社会救助体系、养老保险体系和居民医疗保障体系，从统一建立城乡居民最低生活保障制度，逐渐向综合型的社会救助体系扩展，向统一的一元化的全覆盖的全民医疗保障体系迈进。其次，健全农村社会保障体系。将农民工等统筹纳入养老保险体系，推进新型农村养老保障制度和城镇养老保障制度、新型农村合作医疗制度，与现行的保障进行合并。最后，改革完善现行的社会保障体系。扩大覆盖面和基金征缴面，探索保障体系的改革路径。

完善社会保险关系转移接续办法，提高统筹层次。我国目前实行的是保障保险的跨地区转移，但由于各地现行的保障保险标准不尽相同，这就给保障体系的实施带来了很大的难度，也必将阻碍劳动力的输出转移。对此，统筹发展社会保障保险是很有必要的，应该从省级进行统一，逐渐实现全国的统筹。当前要创造转移支付的高层次统筹的制度环境，国家应在统筹范围、收缴技术、缴纳标准、帐户转移、养老金发放、基金运营与管理、保障措施等方面作出统一的规定。各地区要针对就业人员跨单位跨地区的特点，建立完善弹性的社会保险管理。

建立与完善社会保障管理体制。社会保障管理体制的建立，需要加快建立中央集权，理顺各级关系。首先，政府的职能定位要明确，并且要合理有效地处理政府与市场之间的关系。要提高政府工作的效率，并合理划定政府企业及个人的责任权益。其次，要加强管理。要加强对社会保障基金的管理和监督，并实现社会保障基金的保值、增值。最后，要建立全国的保障信息管理。充分发挥互联网优势和信息资源的整体效益，实现共享透明。

加快推进社会保障立法。目前，我国社会保障体系存在覆盖面不广，以及多元化等问题，特别是农村的社会保障体系覆盖严重不足。实践证明，社会保障体制的建立和完善，有利于社会再分配的顺利进行，保障满足当前困难群体的基本需求。加快建立完善统一的社会保障体系，已成为全社会成员，尤其是中、低收入群体对政府转型的基本要求。要加快社会保障立法进程，用法律制度对社会发展中急需规范的问题加以规范和调整，这不仅可以切实保障公民的权益，也能更有效地推动社会保障事业的健康有序发展。（作者单位：山东大学政治工作学与公共管理学院）