高校债务成因分析及对策研究

摘要:2009年1月2日在教育部网站上公布的《教育部2009年工作要点》之一就是“开展化解高校债务风险工作”。本文通过分析高校债务的成因,提出了化解高校债务的对策。

Abstract: On the 2nd January,2009,the ministry of education announced its main work points on its official website,one of which is to set about the work of solving the crisis of university debt. By analyzing the original causes of university debt,this article proposes the countermeasures of solving the problem of university debt.

关键词:高校债务;对策;成因

Key words: University debt;countermeasures;causes

中图分类号:F27文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)03-0023-02

1高校债务问题的凸现

国家审计署2006年3月29日的《审计公告》,被审计的18所部属高校2003年末债务总额为72.75亿元,比2002年末增长45%,其中基本建设形成的债务占82%。据《2007年中国教育蓝皮书》披露,到2006年年底,全国高校建设形成固定资产5000亿元,其中财政拨款500多亿元,形成高校债务2500亿元左右。

2010年两会期间陕西、四川、安徽等代表代表团再次提出中央财政支持解决省属高校负债问题的建议,而新疆、山东等省区已将解决高校负债问题列入2010年政府工作要点之一。教育部在新近公布的《教育部2010年工作要点》中就明确指出要扩大化解高校债务风险试点。

2高校债务问题的诱因

2.1 高校扩招,基本建设规模扩大

随着我国高等教育体制改革的深化,党中央和国务院与1999年做出了扩大招生规模的重大决定,实现了普通高等教育从“精英教育”向“大众化教育”转变。据统计,1998年全国高校招生总人数为108万,而2008年这个数字已经超过了600万。高等教育在校生人数已由1998年的340多万人增加到2008年的在校生总规模已超过2907万人,高等教育毛入学率由1998年的9.8%增加到2008年的23.3%,高等教育规模跃居世界第一,跨入国际公认的大众化阶段。表一表明了我国的高等教育事业取得了可喜的成绩。

然而,在高校快速扩张过程中出现了校园拥挤、教室紧张、设备不足、师生比攀高、食宿条件低劣等现象,严重制约了高校的发展步伐。与此同时,教育经费投入严重不足,尽管总量每年都在增加,比重却是逐年下降。这使得公立高校的发展遭遇到了严重的限制,在这种形势的迫使下,公立高校只有借助贷款来缓解矛盾,扩大办学规模,改善办学条件。

为了追赶国际一流大学,2000年,全国刮起了并校风。争相“大学城”。兴建大学城是造成高校债台高筑的重要因素之一。那么,兴建大学城的资金从何而来?高校自然是向银行寻求资金支持。

2.2 政府财政投入不足,教育主管部门推动力

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出,在本世纪末财政性教育经费要占到GDP的4%,可这个比例迄今为止没实现过。1994年仅有2.54%,“九五”期间这个比例缓慢上升。2002年曾一度达到3.41%,但2005年又下降到2.82%.只是到了2007年才上升到3.28%。目前世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1%,而我国连4%的比例都达不到。

对高校而言,扩招后急需扩大规模是寻求银行贷款的因素之一,而教育“211”和“985”工程确是高校扩建的诱因。教育部门对这些“工程”有评估的硬指标,每个学生要占一定校园面积,每个专业达到一定招生量,达不到硬指标,一些专业将被停招。因此,高校就不断圈地、扩张、合并、改校名、建大学城。

2.3 银校合作中银行存在的问题

1997年,中国经济遭到亚洲金融危机重击,国家决定人民币不贬值,但也由此导致国内通货紧缩、内需不足。国家由此实施了刺激消费的一系列措施。由于亚洲金融风暴的影响,全国金融行业不景气,存多贷少,银行急于放贷,高校扩招使银行看到了希望,各家银行纷纷介入投资高校这块热土,于是巨额资金像潮水般地流向高校。

银行与学校的密切合作随着高校的扩建,各大商业银行开始竞相与高校签订“银校合作协议”。2001年左右,仅工商银行就签订了超过100亿元的银校合作协议。一些商业银行给知名大学的授信额度达到了50亿元。

另一方面,金融系统的管理与操作不健全,存有漏洞。以商业银行为代表的金融机构在对高校贷款的审批和把关上不够严格。尽管知道贷款给高校存在着一定的金融风险,但由于看中政府为其担保,对高校的偿还能力非常有信心。因此,使得高校很轻易的获得了贷款。

2.4 高校在管理体制、融资渠道中存在的问题

改革开放以来,我国高等教育体制发生了很大变化,但教育体制改革进程大大滞后于经济体制改革,高等教育领域的多元化、市场化程度大大小于经济领域的多元化、市场化程度。由于高校本质上不是自主的法人实体,从而导致教育管理活动从上至下都不同程度地出现了管理方式越位、政策法规缺位、制度执行不到位的问题。从高等教育的办学主体和管理主体一体化看来,中国高校普遍存在的自的缺乏是不符合教育发展规律的。学校由政府投资,校长由政府主管部门任命,这样就决定了行政包办教育,学校负债最终转化为政府负债,政府又把负债转嫁给银行,办学者不承担相关风险。由高校自的缺乏产生的投资者和管理者责任分工不明,也是导致高校贷款泛滥的重要原因。我国高校融资渠道单一,市场运作能力普遍低下。在国家教育投入严重不足的情况下,学校只能靠银行贷款来扩大基建和维持正常开支。

3化解高校债务的对策研究

3.1 加大高校债务审计力度

首先应该对负债高校的债务做一次全面审计,分清哪些属合法贷款,哪些属正常开支,还有哪些是非法或不正常的收支,债务形成和存在过程中,是否有违法违规或行为,纪检和检察部门应及时介入,依国法和党纪追究。最终应查清债务形成的责任方、具体数额、本息及偿付时间。

3.2 增加高等教育财政投入

政府要加大对高校的教育经费投入,制定一套高等学校筹资的配套政策,优化高等教育的筹资环境,同时教育主管部门要加强对贷款高校筹资活动过程进行有效的监控。高校是提供准公共产品的事业单位,高等教育扩招后所面临的问题,政府应承担应有的责任和义务。因此,增加政府对高等教育的日常维持投入和发展投入,是贷款高校可持续发展的重要保障。

3.3 拓宽融资渠道

3.3.1 发行高等教育债券,开辟捐赠市场

2009年上半年,我国外汇储备余额超过2.1万亿美元,同比增加1856亿美元,增幅17.84%。与此同时,我国商业银行存贷差继续呈扩大趋势,截至2009年上半年,银行业金融机构存贷差12.3万亿元,比上年增加1.2万亿元。截至2008年末,我国居民储蓄存款余额为21.79万亿元,比上年末增加5.73万亿元。巨额的储蓄资金投资无门,寻找低风险高回报的投资渠道成为国民的难题,教育作为新的投资渠道成为关注的对象。在政府主导下,发行2500多亿元高等教育债券,以置换到期的银行贷款,使高等教育的债务问题得到妥善解决。

吸引社会捐赠,是高校一个很有潜力但尚未充分发掘的经费来源渠道。社会捐赠是发达国家高等教育的重要资金来源,美国一些名校接受的捐赠与捐赠基金会投资收入,已占学校年度预算的20%-40%。而在这方面,我国高校才刚刚起步。应借鉴发达国家经验,制定相应的税收等政策,支持和引导社会资金向高等学校捐赠,特别是要积极开发校友资源。

3.3.2 探索BOT\TOT合作模式

对部分负债严重高校,可以采取“债转股”的形式,用优惠的政策鼓励民间资本介入,建立新型的股份制高校,出售股份所得三分之一支持重点发展的公办大学,三分之二支持义务教育。对于高校的建设可以采取多种形式来筹集资金,在高校内部可以吸引教职工投资内部建设,也可以吸引外部投资,采取BOT、TOT或者两者相结合的模式来进行高校的建设,主要是建设高校的食堂、教职工公寓和学生公寓等。多种筹集资金的形式可以减轻高校的贷款压力,增强还贷的能力。

高校为了扩大招生规模,必须投入大量的资金建造教室、图书馆、实验室等教学设施,购买大量的教学仪器设备和一般设备,如果同时建造占全校设施比重较大的后勤设施,资金紧缺将成为最主要的问题,在这种情况下,寻找解决高校后勤问题的方法成为政府和高校管理者的当务之急,采用BOT融资建造后勤设施是非常可行的。

3.4 高校建筑税费减免

有关部门和专家提出的土地置换和短期贷款打包成长期贷款虽然是解决高校债务的有效途径,但是,国土资源部当时即表示,高校用地属国有划拨土地,按照法律,高校不得擅自转让国有划拨土地,用所获收益抵偿债务。通过将短期贷款打包成贷款只是将短期变成长期,近期大量集中还贷的压力变小了,但债每年还是要还的,更何况打包的不是高校全部贷款。因而国家在实施这两项举措后,目前高校仍面临着每年偿还贷款本息的窘境,照样以贷还贷。故此沈阳师范大学财务处刘英提出:“高校土地置换后,各省相继实施了土地出让金、土地增值税、销售不动产营业税及其城建税、教育费附加和与土地相关合同的印花税等计征后返给高校的政策,同样高校在进行校区基本建设形成固定资产过程中,上缴了营业税、城建税、教育费附加、印花税等税费,更何况高校固定资产不提折旧,这部分税费也应与土地置换一样返给高校”。

3.5 银行方面上的鼓励性政策

第一,借鉴国外处理高校债务的具体经验来化解我国的高校债务问题。自20世纪80年代中期开始,为了尽快缓解财政压力,美国政府采用了多种措施来鼓励高校提前还贷,提前还贷可享受优惠。其中最为有效的就是提前还贷折扣优惠。里根任总统期间,就向高校提供了高达45%的还贷折扣,即高校只要在规定的时限以前还贷,就可以只偿还原先贷款的45%。正是这一举措,使美国高校的还贷拖欠率迅速下降到3.5%。对此我国可以进行借鉴。第二,借鉴处理义务阶段教育债务和国企负债的先例,由政府主导化解债务。如义务教育负债,我国自2008年起,每年通过中央和地方财政投入,用3年时间化解500亿农村义务教育“普九”债务。载入国企负债,1999年,将1995年以前产生的国有企业经营性债务,划转为四大国有资产管理公司的债券,一次性和面债务14000亿。对此,仅内蒙古一地在2008年就化解了39.2亿元义务教育债务,采取的是债务奖励资金、资产抵债、协议减债、零利息还债等多种方式。

参考文献:

[1]陈磊.高校债务危机研究[J].边疆经济与文化,2007(8).

[2]刘英.高校建筑税费减免是化解高校债务风险有效途径[N].中国经济时报,2009-05-13.

[3]蒋作斌.理性认识和多方化解高校负债问题的思考[J].中国高等教育,2010(2).