旧城改造房屋拆迁中的政府角色分析

当前,“拆迁难”已成为旧城改造无法回避的矛盾。如何解决这一问题,确保旧城改造拆迁中房屋所有者的利益,是当前全国城市化和城市发展进程中一个十分重大的理论问题和十分迫切的实践问题。笔者认为,解决这一问题的关键在于旧城改造房屋拆迁中政府角色的合理定位。

一、旧城改造房屋拆迁中政府行为分析

1　政府的“政府人”与“经济人”角色

在我国财政、行政分权化改革过革中,地方政府一方面有作为中央政府派出机构的“政府人”属性,具有行政权力;另一方面又具有计划经济体制下缺失的“经济人”属性。地方政府的双重属性直接导致了其行为的双重特征:既要行使公共管理、履行公共服务职责、维护社会稳定和公平,又要尽可能利用手中掌握的土地资源,追求地方经济增长最大化。

在旧城改造中,地方政府作为一个经济主体往往会按照市场机制,将促进地方经济发展作为其分配土地资源的准则,向能获得最大收益的地方配置,因此在行为上更多地体现出其“经济人”的特征。

2　房屋拆迁中的政府角色错位与缺位

在当前城市房屋拆迁中,政府在各个阶段角色定位模糊。在土地征收阶段政府行使了对拆迁户土地征收的权力,却没有承担其对拆迁户补偿的义务;在土地出让阶段政府获得了土地出让收益,却没有完成土地上房屋的拆迁;在房屋拆迁实施阶段,将矛盾交由房产商与拆迁户自行解决,由房产商额外承担起拆迁和补偿谈判的责任。由此可见,政府角色的缺失与错位。

3　《物权法》对政府角色的定位

《物权法》明确,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,征收、补偿的主体是国家(政府),其法律关系是行政法律关系,必须遵守依法行政的要求。但现行《城市房屋拆迁管理条例》却将补偿主体定位为拆迁人,授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系,把对被拆迁人给予补偿、安置的法定义务转移给拆迁人,使原本的行政法律关系变成了民事法律关系。《物权法》出台后,专家都认为必须修改现行拆迁条例,核心是限制政府权力,增强政府责任。

二、旧城改造房屋拆迁中政府角色的转变

政府在旧城改造拆迁的利益博弈中,既是博弈的局中人,又是博弈规则的制定者和执行者。所以解决旧城改造房屋拆迁中的矛盾,关键是政府要转变现有的角色,准确定位。政府作为公共权力的执行者以及公共利益的人,必须处理好拆迁中各利益主体的关系。

1　政府要从土地的经营者转变为土地的管理者

在旧城改造中,政府以公共利益的名义拆迁收回土地所有权,此时政府代表的是公共利益,故政府不应该有利用土地获得巨额出让收入的目标。但在当前我国财政、行政分权体制下,各地方政府的土地财政使政府成为了土地的经营者。实践中地方政府利用其在土地一级出让市场的垄断地位,通过控制土地供给量、改变土地使用性质,以及拆迁补偿标准,使土地价值大幅增加,从中获得巨大利益。从行政管理理论上来说,城市政府作为城市的主要管理者和行政机关,应该追求的是城市各阶层整体利益,维护被拆迁人的权益。市场经济中,政府应努力平衡公平与效率,纠正和弥补市场的不足,因此,政府应归位为土地管理者的角色。

2　政府要从拆迁利益分配的博弈者转变为拆迁过程的协调与管理者

从目前拆迁流程来看,政府通过规划红线,将居民房屋列为拆迁区,并通过土地招拍挂获得高额土地出让金后,将后续的拆迁补偿交由房产商与拆迁户谈判解决,且只有一个方向性的拆迁补偿标准对房产商进行引导与约束。房产商在追求自身收益最大化的内在冲动下,必然造成与拆迁户之间尖锐的对立。

从城市房屋拆迁过程来看,在不同阶段,政府所拥有的权力不同,相应的其所承担的责任也有差异。在土地征收阶段,政府行使的是行政征收权,所要承担的责任是与土地征收相匹配的补偿义务;在土地出让阶段,政府行使的是城市一级土地出让市场上垄断供应者的权力,获得土地出让收益,所要承担的责任是要将所收回的土地成功出让给房产商;而在房屋拆迁阶段,政府所要行使的是对房屋拆迁的管理权力。政府只有在城市房屋拆迁不同阶段承担好自身应该承担的角色,做到不缺位、不错位,才能在城市房屋拆迁的不同阶段更好地协调好不同主体,保证城市房屋拆迁的平稳进行。

3　政府要从“理性经济人”转变为房屋拆迁的补偿者

城市房屋拆迁本质上是政府行使征用权,收回拆迁户所占用土地进行再开发。但在当前城市房屋拆迁实践中,政府在还没有完成对拆迁户房屋的征用、补偿时就对拆迁户所占用土地进行出让,而将拆迁户的补偿后延至房屋拆迁时进行,且由房产商与拆迁户博弈谈判。这种程序上的设定回避了政府在土地征用方面的补偿责任,其后果就是使城市房屋拆迁可能引起的矛盾后移和激化。补偿承担主体转变,造成了补偿过程中政府主体地位的缺失。同时,政府在补偿完成之前,即法律上完成对拆迁户土地收回的确认之前,就对被拆迁户所占有的土地进行出让,这在一定程度上侵犯了拆迁户的财产权,另一方面也使得拆迁户没有了退路,使拆迁户在与房产商的补偿博弈中,处于弱势地位,一定程度上形成了强制易。从这个角度来讲,政府作为城市房屋拆迁的补偿主体必然要求政府要适当转变自身在城市房屋拆迁中“理性经济人”与“企业家型政府”的角色定位而回归“政府人”的定位。